La Cour de justice de l’Union européenne, par un arrêt du 6 juin 2024, précise le champ d’application du système d’échange de quotas d’émission de gaz. Le litige porte sur l’interprétation du point 5 de l’annexe I de la directive 2003/87/CE relative à la réduction des émissions de gaz carbonique.
Une société exploite une installation de production de produits chimiques organiques en vrac dont la capacité dépasse cent tonnes par jour sur un site industriel. Le processus de fabrication génère des eaux résiduaires dangereuses que l’exploitant traite au sein d’un incinérateur intégré à l’unité technique fixe de production chimique. L’énergie dégagée par cette incinération est récupérée sous forme de vapeur afin d’être réutilisée directement pour les besoins du processus de production de l’usine. L’autorité nationale de protection de l’environnement a ordonné à l’exploitant de compléter son plan de surveillance pour inclure les émissions provenant de cet incinérateur de déchets.
Saisie d’un recours, la Cour d’appel de Stockholm a décidé, le 15 mars 2023, de surseoir à statuer pour interroger la juridiction européenne sur cette exclusion. La question de droit posée est de savoir si l’exclusion des unités d’incinération de déchets dangereux s’applique lorsqu’elles sont intégrées techniquement à une installation autorisée. La Cour de justice répond que toutes ces unités sont exclues du champ de la directive, même si elles sont intégrées et ne visent pas l’incinération exclusive.
I. L’affirmation d’une exclusion fondée sur la nature technique de l’unité
A. Le rejet du critère de l’intégration à une installation soumise à autorisation
L’analyse de la juridiction européenne repose d’abord sur une interprétation strictement littérale des dispositions de l’annexe I de la directive 2003/87 relative au système d’échange. Le texte prévoit que « toutes les unités de combustion de carburants, autres que les unités d’incinération de déchets dangereux ou municipaux, sont incluses dans le permis ». La Cour souligne que le législateur a expressément envisagé l’hypothèse d’une installation comprenant plusieurs unités de combustion pour en exclure spécifiquement celles dédiées aux déchets.
Cette approche interdit de réintégrer l’unité d’incinération dans le plan de surveillance au seul motif qu’elle constitue une partie intégrante de l’installation chimique plus vaste. La liaison technique avec les activités exercées sur le site industriel ne suffit pas à neutraliser l’exception textuelle prévue par le droit de l’Union européenne. Le juge écarte ainsi la position de l’autorité administrative qui souhaitait soumettre l’ensemble des équipements émetteurs de gaz à effet de serre à une autorisation unique.
B. L’indifférence du caractère principal de la finalité d’incinération
La décision rejette également la condition d’une finalité essentielle d’incinération qui aurait pu limiter la portée de l’exception aux seules unités dont c’est l’unique objet. La Cour affirme qu’il ne ressort pas de la lettre du texte que l’exclusion dépende de l’objectif en vue duquel les déchets dangereux sont effectivement brûlés. Il suffit que l’équipement soit techniquement conçu pour l’incinération de ces substances spécifiques pour bénéficier de la dérogation prévue par le cadre juridique communautaire.
L’interprétation stricte des exceptions impose toutefois que l’unité soit véritablement dédiée à cette activité et n’incinère d’autres types de déchets que de manière purement marginale. Le juge européen refuse ainsi de suivre les orientations de la Commission européenne qui suggéraient d’analyser l’objectif prépondérant de l’unité pour déterminer son inclusion ou non. Cette solution garantit une sécurité juridique aux exploitants industriels en fondant l’application de la règle sur des critères matériels plutôt que sur des intentions économiques.
II. Une solution guidée par la conciliation des objectifs environnementaux
A. La préservation de la filière d’élimination des déchets dangereux et municipaux
Le raisonnement téléologique de la Cour de justice met en lumière la coexistence de plusieurs politiques environnementales au sein de la législation de l’Union européenne. Si l’objectif général reste la réduction des gaz à effet de serre, le législateur a entendu ne pas entraver l’élimination des déchets par incinération. La solution retenue préserve ainsi l’efficacité de la directive 96/61 relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution atmosphérique, du sol et des eaux.
Le juge rappelle que le système d’échange de quotas d’émission s’applique sans préjudice des exigences de gestion des déchets visant à protéger l’environnement dans son ensemble. Soustraire ces unités à l’obligation d’autorisation permet de favoriser une filière d’élimination nécessaire tout en évitant de faire peser une charge économique excessive sur l’exploitant. Cette hiérarchisation des objectifs démontre que la lutte contre le réchauffement climatique ne doit pas compromettre les autres impératifs liés à la salubrité publique.
B. La promotion de l’efficacité énergétique contre le risque de gaspillage thermique
La Cour de justice souligne enfin les conséquences paradoxales qu’une interprétation trop extensive du champ d’application de la directive ferait peser sur le bilan environnemental. Si les unités récupérant la chaleur étaient soumises au système d’échange, les exploitants pourraient être incités à ne plus valoriser l’énergie produite lors de l’incinération. Une telle situation « favoriserait un gaspillage d’énergie et un surcroît d’émissions » contraires aux principes fondamentaux de la politique énergétique et climatique de l’Union européenne.
L’inclusion dans le système d’échange de quotas des unités récupérant de la vapeur pour le processus de production industrielle pénaliserait ainsi les installations les plus performantes. La décision consacre une vision cohérente de la protection de l’environnement où l’efficacité énergétique justifie le maintien de l’exclusion pour les unités de traitement thermique. Cette jurisprudence assure que la valorisation énergétique des déchets reste une option techniquement viable et économiquement soutenable pour les acteurs industriels du secteur chimique.
