La Grande Chambre de la Cour de justice de l’Union européenne a rendu une décision le 6 mai 2014 concernant le fondement légal d’un acte. Le litige portait sur l’annulation d’une directive facilitant l’échange transfrontalier de données relatives aux infractions commises par des conducteurs circulant hors de leur pays. L’institution requérante contestait le choix du colégislateur d’avoir fondé cette mesure sur les dispositions relatives à la coopération policière plutôt que sur les transports. Plusieurs États intervenants soutenaient la validité du recours à la base policière en raison du caractère répressif des mécanismes de transmission d’informations étatiques. Le problème juridique résidait dans l’articulation entre les impératifs de sécurité routière et les procédures de coopération administrative entre les services de police nationaux. La juridiction de l’Union a conclu que la finalité de l’acte relevait exclusivement de la politique commune des transports définie par les traités. Elle a prononcé l’annulation de la directive attaquée tout en décidant d’aménager les conséquences de cette invalidité pour protéger l’intérêt général européen. L’analyse portera sur les critères de détermination de la base juridique puis sur les modalités spécifiques de l’annulation prononcée par les juges.
I. La primauté de la finalité fonctionnelle dans le choix de la base juridique
A. L’identification d’un objectif prépondérant lié à la sécurité routière
Le choix de la base juridique d’un acte doit se fonder sur des éléments objectifs parmi lesquels figurent la finalité et le contenu de l’acte. L’article premier de la directive énonce expressément qu’elle « vise à assurer un niveau élevé de protection de tous les usagers de la route dans l’Union ». Cette volonté d’amélioration de la sécurité routière « constitue un objectif central de la politique des transports de l’Union » selon les motifs retenus par les juges. Le mécanisme d’échange d’informations constitue l’instrument technique permettant de réaliser cette ambition politique majeure au sein de l’espace de circulation européen. La Cour souligne que des mesures visant à améliorer la sécurité routière relèvent de la politique des transports au sens de l’article 91 du traité. Cette orientation fonctionnelle prime sur la nature des services impliqués dans la mise en œuvre concrète des sanctions pour les conducteurs fautifs.
B. L’exclusion de la coopération policière comme fondement principal
Les autorités défenderesses estimaient que l’échange de données entre services répressifs justifiait le recours aux dispositions régissant la coopération policière entre les États membres. La Cour rappelle cependant que cette coopération concerne essentiellement « les domaines de la prévention ou de la détection des infractions pénales et des enquêtes en la matière ». Or, la directive litigieuse couvre des comportements qui ne sont pas uniformément qualifiés d’infractions pénales dans l’ensemble des ordres juridiques nationaux concernés. Une mesure ne se rattache pas directement aux objectifs de sécurité et de justice si son contenu se limite à l’amélioration de la sécurité routière. L’existence d’une composante répressive ne suffit pas à transformer une règle technique de transport en une mesure de coopération policière au sens strict. Cette erreur de base juridique entraîne l’invalidité de l’acte adopté tout en posant la question de la stabilité des situations juridiques créées.
II. La préservation de l’ordre juridique malgré l’invalidité de l’acte
A. La reconnaissance d’une erreur de droit substantielle
L’absence de base juridique appropriée constitue un vice d’une gravité telle qu’il justifie l’annulation totale de l’acte législatif contesté par l’institution requérante. La juridiction de l’Union constate que la directive n’a pu être valablement adoptée sur la base de l’article 87 relatif à la coopération policière. Cette solution protège l’équilibre institutionnel en garantissant que chaque domaine d’intervention de l’Union respecte les procédures législatives prévues par les traités fondateurs. L’arrêt rappelle que le contrôle juridictionnel s’exerce avec rigueur pour empêcher tout détournement des compétences attribuées par les États membres à l’Union. La sanction de l’annulation rétablit la légalité tout en reconnaissant le bien-fondé de l’argumentation développée par l’organe chargé de la surveillance des traités. Les juges doivent néanmoins concilier cette exigence de légalité avec la nécessité d’assurer la continuité de la politique publique de protection des usagers.
B. Le maintien exceptionnel des effets de la directive annulée
La Cour dispose du pouvoir d’indiquer les effets de l’acte annulé qui doivent être considérés comme définitifs pour des motifs de sécurité juridique. L’annulation immédiate sans maintien des effets « serait susceptible d’avoir des conséquences négatives sur la réalisation de la politique de l’Union dans le domaine des transports ». Les juges relèvent que le délai de transposition pour les États était déjà arrivé à échéance au moment où la décision fut rendue. Il convient donc de maintenir les effets de l’acte jusqu’à l’entrée en vigueur d’une nouvelle directive fondée sur la base juridique des transports. Cette période de transition ne peut excéder douze mois afin de permettre au législateur de l’Union de régulariser la situation selon la procédure adéquate. La décision assure une protection continue des citoyens sur les routes européennes malgré le constat d’illégalité frappant le processus d’adoption de la norme.
