La Cour de justice de l’Union européenne, par un arrêt rendu le 14 avril 2016, précise l’interprétation de la directive concernant le service universel. Une autorité nationale avait imposé une obligation tarifaire afin de garantir l’accès des utilisateurs finals aux numéros non géographiques dans l’Union. L’entreprise concernée contestait cette décision au motif qu’elle n’avait pas fait l’objet d’une analyse préalable du marché de la part du régulateur. Saisie d’un recours, le College van Beroep voor het bedrijfsleven demande si l’imposition d’un tarif nécessite de démontrer une puissance significative sur le marché. La Cour estime que l’autorité peut agir pour « mettre fin à une entrave à l’appel de numéros non géographiques » d’ordre purement tarifaire. Elle écarte l’obligation systématique d’une analyse de marché avant toute intervention tout en encadrant strictement les modalités de l’intervention de l’autorité.
I. La validité d’une obligation tarifaire indépendante de la puissance sur le marché
A. L’absence d’exigence d’une analyse préalable du marché
Le juge de l’Union européenne examine la légalité des mesures destinées à lever les obstacles à l’interopérabilité des services de télécommunications. Le droit de l’Union « permet à une autorité nationale compétente d’imposer une obligation tarifaire » pour garantir l’accès des citoyens européens aux ressources de numérotation. Cette faculté s’exerce « sans qu’il ait été procédé à une analyse du marché » préalable démontrant une position dominante structurelle de l’opérateur. L’intervention administrative vise à résoudre des problématiques économiques qui ne sont pas de nature technique mais résultent exclusivement de la tarification pratiquée. La Cour de justice privilégie ainsi la protection des utilisateurs finals sur la nécessité de prouver l’existence d’une « puissance significative sur le marché ».
B. La subordination de la mesure aux principes de nécessité et de proportionnalité
L’autonomie décisionnelle accordée aux États membres demeure toutefois assujettie au respect de critères matériels rigoureux garantissant l’équilibre des intérêts en présence. L’obligation tarifaire doit constituer une « mesure nécessaire et proportionnée » pour lever l’entrave constatée à l’accès effectif aux services de communications électroniques. Il appartient au magistrat national de vérifier que la mesure demeure « objective, transparente, proportionnée, non discriminatoire » et fondée sur le problème identifié. L’intervention de la puissance publique doit être « justifiée au regard des objectifs » fondamentaux de promotion de la concurrence et de protection des usagers. Le contrôle de la proportionnalité assure que la contrainte imposée aux opérateurs de réseaux ne dépasse pas le but de service universel poursuivi.
L’examen de la validité substantielle de la décision tarifaire se complète par une analyse des exigences organiques pesant sur les autorités nationales de régulation.
II. L’encadrement institutionnel et procédural de l’intervention étatique
A. La faculté de délégation à une autorité administrative distincte
La Cour de justice interprète les textes européens comme autorisant une certaine souplesse dans l’organisation des compétences de régulation au sein des États. Le droit de l’Union admet qu’une obligation tarifaire soit imposée par une « autorité nationale autre que l’autorité réglementaire nationale généralement chargée » du secteur. Cette possibilité de délégation permet aux gouvernements d’adapter leurs structures administratives sans porter atteinte à l’efficacité globale du cadre réglementaire commun de l’Union. L’autorité désignée doit toutefois disposer de la compétence technique indispensable pour apprécier les mécanismes de tarification et les entraves à l’accès aux réseaux. La juridiction de renvoi s’assure que cette entité possède les moyens suffisants pour exercer ses missions conformément aux exigences de la directive cadre.
B. L’exigence de garanties d’indépendance et d’un contrôle juridictionnel effectif
L’exercice décentralisé de la régulation tarifaire impose le respect de garanties procédurales strictes afin de prévenir tout risque d’arbitraire ou de partialité. L’autorité compétente doit répondre aux conditions d’indépendance et de transparence prévues par la législation européenne pour assurer la neutralité de son action publique. Les opérateurs économiques doivent bénéficier d’un « recours effectif auprès d’un organisme indépendant des parties intéressées » pour contester la validité des tarifs imposés. Ce droit à un juge garantit que les décisions administratives ne lèsent pas de manière disproportionnée les intérêts financiers des entreprises de télécommunications. L’équilibre du système repose ainsi sur la combinaison d’une efficacité régulatrice immédiate et d’une protection juridique solide des acteurs du marché intérieur.
