La Cour de justice de l’Union européenne a rendu une décision précisant les conditions de rétention des ressortissants étrangers en séjour irrégulier. Un ressortissant d’un pays tiers a été placé en rétention après une condamnation pénale pour des violences corporelles commises en Estonie. Les autorités ont justifié cette mesure par l’existence d’un risque de fuite, alors que la condamnation n’était pas encore devenue définitive.
Le Tribunal administratif de Tallinn a autorisé le maintien en centre de rétention par une ordonnance du 15 octobre 2020. Cette décision a ensuite été confirmée par la Cour d’appel de Tallinn dans une ordonnance rendue le 2 décembre 2020. Le requérant a formé un pourvoi devant la Cour suprême d’Estonie afin d’obtenir l’annulation de ces mesures privatives de liberté.
La juridiction de renvoi a constaté que les motifs de rétention prévus par la législation nationale n’étaient pas formellement réunis. Elle s’est interrogée sur la possibilité de fonder la rétention sur un critère général tiré du risque de compromission de l’éloignement effectif. La question posée à la Cour porte sur l’interprétation de l’article 15 de la directive 2008/115 concernant les normes communes de retour.
La Cour juge que cet article s’oppose à une rétention fondée uniquement sur un critère général sans base légale précise et prévisible. Cette interprétation garantit que la privation de liberté reste une mesure d’exception strictement encadrée par la loi pour éviter tout arbitraire.
**L’encadrement textuel rigoureux du placement en rétention administrative**
**La nécessité d’une définition légale des critères de privation de liberté**
La Cour de justice souligne que toute rétention d’un ressortissant étranger constitue une limitation grave du droit fondamental à la liberté individuelle. L’article 15 de la directive prévoit que le placement n’est permis qu’afin « de préparer le retour et/ou de procéder à l’éloignement ». La base légale d’une telle limitation doit être « suffisamment accessible, précise et prévisible dans son application afin d’éviter tout danger d’arbitraire ». Les États membres disposent d’un pouvoir d’appréciation mais celui-ci doit impérativement s’inscrire dans un cadre juridique aux limites clairement établies.
La sécurité juridique impose que les critères définissant le motif d’un placement en rétention soient précisés par un acte contraignant de droit national. Cette exigence permet à la personne concernée de prévoir avec certitude les cas de figure où une privation de liberté peut être ordonnée. Le recours à la rétention ne saurait donc reposer sur des considérations administratives vagues ou des interprétations extensives des textes européens.
**L’insuffisance d’un risque général de compromission de la mesure d’éloignement**
Le litige au principal démontre que les autorités nationales cherchaient à utiliser un critère général tiré du risque de compromission de l’éloignement effectif. La Cour de justice écarte cette possibilité au motif qu’un tel critère « ne satisfait pas aux exigences de clarté, de prévisibilité et de protection contre l’arbitraire ». En raison de son manque de précision, ce fondement ne permet pas d’identifier les éléments concrets devant être pris en considération. Par conséquent, l’existence d’un risque réel de commission d’une infraction pénale ne suffit pas à justifier la rétention sans texte spécifique.
Le raisonnement de la Cour confirme que les motifs de rétention listés par la directive ne sont pas exhaustifs mais doivent être transposés. En effet, les motifs complémentaires adoptés par les États membres doivent respecter les garanties strictes découlant de la Charte des droits fondamentaux. Le juge européen refuse ainsi de valider une pratique administrative qui substituerait des critères flous à la précision requise par le droit de l’Union.
**La sauvegarde juridictionnelle du droit fondamental à la liberté individuelle**
**Le respect impératif du principe de proportionnalité dans la mise en œuvre du retour**
Le placement en rétention ne doit poursuivre aucune finalité punitive car il est exclusivement destiné à assurer l’effectivité de la procédure de retour. La Cour rappelle que la privation de liberté doit demeurer l’ultime recours lorsque l’application de mesures moins coercitives ne peut suffire. Le respect du principe de proportionnalité exige une appréciation individuelle de chaque situation spécifique afin de vérifier si la rétention est réellement nécessaire. L’autorité compétente doit démontrer que le comportement de l’intéressé risque concrètement de compromettre l’exécution de la décision de retour initiale.
La directive 2008/115 cherche à concilier une politique d’éloignement efficace avec le respect intégral de la dignité et des droits des personnes. Toute mesure de contrainte doit donc être strictement proportionnée à l’objectif de préparation du départ volontaire ou de l’exécution de l’éloignement. La Cour de justice s’assure que les impératifs de gestion des flux migratoires ne l’emportent jamais sur les garanties essentielles de la liberté.
**La protection contre l’arbitraire par l’exigence de sécurité juridique**
L’interprétation retenue par la Cour lie l’article 15 de la directive à l’article 6 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. Les garanties contre l’arbitraire impliquent que la mise en œuvre d’une privation de liberté soit exempte de mauvaise foi ou de tromperie. En exigeant une base légale précise, le juge européen protège l’individu contre les décisions imprévisibles des autorités chargées du contrôle des frontières. Cette protection minimale est calquée sur la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme relative au droit à la sûreté.
La décision commentée renforce l’obligation pour les États membres de définir clairement dans leur loi nationale les circonstances justifiant une rétention. Elle interdit de transformer un objectif général de la directive en un motif autonome de privation de liberté sans intervention du législateur. Cet arrêt rappelle que l’État de droit impose une rigueur textuelle absolue dès lors que la liberté d’aller et venir est menacée.
