La Cour de justice de l’Union européenne a rendu le 7 août 2018 une décision relative aux pouvoirs d’investigation des agents de contrôle. Une exploitation viticole a sollicité une aide à la restructuration de son vignoble pour la campagne de l’année deux mille huit. L’organisme national compétent a rejeté cette demande après des contrôles sur place révélant que l’arrachage des vignes n’était pas conforme. Le tribunal administratif de Nantes a d’abord annulé ce rejet le 7 mai 2013 avant que la cour administrative d’appel de Nantes n’infirme ce jugement. Le Conseil d’État a ensuite sursis à statuer pour interroger la juridiction européenne sur la légalité des pénétrations sur les terres sans accord préalable. La question de droit porte sur l’autorisation des agents à pénétrer sur une exploitation sans le consentement de l’exploitant selon le règlement européen. La Cour répond qu’une telle autorisation n’est pas prévue par le texte et nécessite un fondement légal explicite pour respecter les droits fondamentaux.
**I. La délimitation stricte des prérogatives d’investigation par le droit de l’Union**
**A. La distinction nécessaire entre caractère inopiné et absence de consentement**
Le règlement prévoit que les contrôles sur place doivent être effectués de manière inopinée pour garantir l’efficacité des vérifications dans le secteur vitivinicole. Cette exigence signifie que l’administration peut intervenir à tout moment sans prévenir l’exploitant de sa visite afin d’éviter toute dissimulation de preuves. Cependant, la Cour précise que « les termes inopiné et sans autorisation ne sont pas synonymes » dans le cadre de l’exercice des pouvoirs de police. L’absence de préavis n’emporte pas automatiquement le droit de franchir les limites d’une propriété privée sans l’accord exprès du détenteur des lieux.
Les juges soulignent que l’agent ne peut revendiquer le droit de pénétrer sur les lieux du contrôle par la seule force de l’obligation de surveillance. La législation européenne impose aux États membres d’instaurer des contrôles efficaces mais elle ne définit pas les modalités physiques de l’accès aux parcelles agricoles. Il en résulte que « l’obligation d’instaurer un système de contrôles inopinés n’emporte pas le droit, pour les agents, de pénétrer sans le consentement des exploitants ». Cette interprétation littérale protège l’exploitant contre une extension incontrôlée des pouvoirs administratifs qui ne reposerait pas sur une base textuelle claire et précise.
**B. Le renvoi au droit national pour la définition des pouvoirs de contrainte**
Le droit de l’Union confie aux États membres la responsabilité de doter leurs agents des pouvoirs d’investigation appropriés pour assurer le respect de la réglementation. L’article 83 du règlement précise que chaque État doit veiller à ce que ses agents aient accès aux vignobles pour accomplir leurs tâches. Néanmoins, cette disposition n’exige pas que cet accès puisse intervenir sans l’accord de l’exploitant ou par le recours à la force publique. La Cour considère ainsi que le règlement européen « confie aux États membres le soin de réglementer, dans leur droit national, les pouvoirs dont les agents sont dotés ».
Le législateur national reste seul compétent pour organiser les modalités d’accès aux propriétés privées et les garanties judiciaires qui entourent ces mesures d’instruction. En l’absence de précision dans la norme européenne, aucune autorisation de pénétrer sans accord n’est directement octroyée par les textes régissant les aides agricoles. Les États peuvent donc prévoir des procédures de visite domiciliaire sous réserve de respecter les exigences constitutionnelles et les principes supérieurs du droit. Cette répartition des compétences laisse au juge interne la charge de vérifier si la législation nationale offre un fondement suffisant à l’intervention des agents.
**II. La protection des droits fondamentaux face à l’exigence d’efficacité des contrôles**
**A. La primauté du principe d’inviolabilité du domicile et de la sphère privée**
La protection contre les interventions arbitraires ou disproportionnées de la puissance publique constitue un principe général dont la Cour assure le respect rigoureux. Toute ingérence dans la sphère d’activité privée d’une personne physique ou morale doit avoir un fondement légal et être justifiée par la loi. La juridiction européenne rejette l’idée qu’une demande d’aide financière vaudrait autorisation implicite et préalable aux contrôles intrusifs sur les terres de l’exploitant. Une telle autorisation « devrait, à tout le moins, être explicitement prévue par la loi » pour satisfaire aux exigences de prévisibilité et de sécurité juridique.
Le consentement ne peut être présumé du simple fait que le bénéficiaire s’inscrit dans un régime d’aide publique soumis à des conditions strictes de vérification. La Cour rappelle que « la protection contre des interventions dans la sphère d’activité privée qui seraient arbitraires constitue un principe général du droit de l’Union ». L’absence de disposition expresse dans le règlement interdit donc de considérer que le producteur a renoncé à ses garanties fondamentales en sollicitant une subvention. Ce raisonnement renforce la protection de la propriété et du domicile face aux nécessités de la gestion des fonds budgétaires de l’Union.
**B. La suffisance des sanctions administratives comme alternative à la contrainte**
Le système européen prévoit des conséquences juridiques précises lorsque l’exploitant fait obstacle à la réalisation d’un contrôle sur place indispensable à l’octroi de l’aide. Le règlement dispose en effet que la demande d’aide doit être rejetée si les bénéficiaires ou leur représentant empêchent la réalisation de la vérification. Cette sanction constitue « un moyen efficace et suffisant d’atteindre l’objectif d’assurer une protection adéquate des intérêts financiers de l’Union » sans recourir à la contrainte physique. Le refus de coopération entraîne ainsi la perte du bénéfice financier recherché par le demandeur sans porter atteinte à l’inviolabilité de sa propriété.
L’objectif de protection budgétaire ne justifie pas une autorisation générale et préalable d’accès aux lieux du contrôle au profit des agents de l’administration nationale. La perte de l’aide financière représente une réponse proportionnée à l’obstruction tout en respectant la liberté de l’exploitant de refuser l’entrée sur ses terres. La Cour juge qu’une telle mesure administrative suffit à dissuader les fraudes et à garantir la régularité des dépenses engagées dans le secteur viticole. Par cette décision, la juridiction équilibre les impératifs de contrôle avec le respect des libertés individuelles au sein de l’espace juridique européen.
