La Cour de justice de l’Union européenne a rendu, le 7 avril 2016, une décision fondamentale relative au droit de l’assurance de protection juridique. Cette affaire concerne l’interprétation de l’article 4 de la directive 87/344/CEE sur le libre choix de l’avocat par le preneur d’assurance. Un assuré souffrant de divers troubles a demandé une autorisation de soins médicaux spéciaux auprès d’un organisme public compétent pour la détermination des soins. L’organisme a rejeté cette demande initiale, incitant l’intéressé à introduire une réclamation administrative pour contester le rejet de son dossier de prise en charge. Le litige est né du refus de la société d’assurance de couvrir les honoraires de l’avocat choisi par l’assuré pour cette phase spécifique. Saisie du litige, la Cour d’appel d’Amsterdam a décidé, le 23 décembre 2014, de surseoir à statuer pour interroger la juridiction européenne sur ce point. La question posée visait à déterminer si la notion de procédure administrative incluait la phase de réclamation devant un organisme public avant tout recours juridictionnel. La Cour de justice affirme que cette notion comprend effectivement la phase de réclamation préalable à l’exercice d’un recours devant un tribunal administratif compétent.
I. L’explication de la notion de procédure administrative
A. Une analyse textuelle rejetant toute interprétation restrictive
Le législateur de l’Union européenne emploie expressément le terme de «procédure administrative» par opposition à celui de procédure judiciaire dans le texte de la directive. Restreindre cette définition aux seuls recours devant une juridiction viderait donc de son sens l’expression utilisée par le texte de la norme européenne. La Cour relève que le libellé de l’article 4 ne contient aucune distinction entre une phase préparatoire et une phase décisionnelle d’une procédure. Une interprétation littérale impose donc de ne pas limiter la liberté de choix de l’avocat aux seules étapes se déroulant devant un juge administratif.
B. Une vision fonctionnelle de la phase de réclamation administrative
La juridiction de renvoi souligne que la décision prise sur réclamation peut ultérieurement faire l’objet d’un recours devant le tribunal compétent de la ville. L’examen des faits réalisé durant cette étape constitue ainsi la base décisionnelle nécessaire au contrôle de légalité effectué plus tard par le juge administratif. La Cour de justice considère que la protection de l’assuré doit s’exercer dès que ses droits se trouvent affectés par une décision d’un organisme. Cette phase administrative est le «préalable indispensable à l’introduction d’un recours devant la juridiction administrative» et nécessite une assistance juridique pour garantir l’équité.
II. La portée du droit au libre choix de l’avocat
A. La protection indispensable des intérêts de l’assuré en phase pré-contentieuse
L’objectif poursuivi par la directive 87/344 est de protéger de manière large les intérêts des assurés en leur garantissant la liberté du conseil juridique. La Cour précise que «la portée générale et la valeur obligatoire qui sont reconnues au droit de choisir son avocat s’opposent à une interprétation restrictive». Un assuré a besoin d’une protection efficace dès l’instant où il conteste une décision de rejet émanant d’une autorité administrative ou d’un organisme. Le libre choix ne saurait être différé à la seule étape contentieuse sans compromettre gravement la défense des intérêts légitimes du preneur d’assurance.
B. L’encadrement limité des conséquences financières pour les assureurs
L’assureur soutient qu’une telle interprétation transformerait l’assurance-protection juridique en une couverture intégrale des coûts non supportable par le système économique de la branche. La Cour rejette cet argument en rappelant que les États membres peuvent fixer des limites aux frais pris en charge par les compagnies d’assurances. L’exercice du droit au libre choix n’exclut pas que «dans certains cas, des limitations aux frais supportés par les assureurs puissent être apportées» légitimement. Les principes prévus par la directive ne doivent cependant jamais être vidés de leur substance par une limitation excessive des honoraires du conseil choisi.
