La Cour de justice de l’Union européenne, par une décision du 7 mars 2019, précise les conditions d’enregistrement d’une proposition d’initiative citoyenne européenne. Le litige porte sur le refus d’enregistrer un projet visant à inclure la protection des minorités nationales dans la politique de cohésion de l’Union.
Les organisateurs ont soumis une proposition intitulée « Politique de cohésion pour l’égalité des régions et le maintien des cultures régionales » à l’administration européenne. Cette initiative invitait l’exécutif à soumettre un acte juridique pour accorder une attention particulière aux régions dont les caractéristiques culturelles diffèrent des régions environnantes. L’institution compétente a refusé cet enregistrement au motif que la proposition se situait manifestement en dehors du cadre de ses attributions juridiques habituelles.
Les requérants ont alors introduit un recours devant le Tribunal de l’Union européenne afin d’obtenir l’annulation de cette décision de refus. La juridiction de première instance a rejeté la demande en estimant que les organisateurs n’avaient pas démontré l’existence d’un handicap démographique grave. Un pourvoi a été formé devant la Cour de justice pour contester cette interprétation restrictive des conditions de recevabilité de l’initiative citoyenne. Les requérants soutiennent notamment que le juge de première instance a commis une erreur de droit en leur imposant une charge de la preuve excessive.
Le problème de droit consiste à savoir si l’administration peut exiger la preuve factuelle de l’adéquation d’une mesure aux traités dès le stade de l’enregistrement. La Cour doit déterminer si le contrôle de la base légale d’une initiative citoyenne autorise une analyse approfondie des faits et des éléments de preuve.
La Cour annule l’arrêt attaqué en jugeant que la juridiction de première instance a procédé à une appréhension erronée des conditions d’enregistrement de la proposition. Elle affirme que le contrôle doit se limiter à vérifier si les mesures envisagées dans l’abstrait pourraient être prises sur le fondement des traités. Le présent commentaire examinera d’abord la limitation du contrôle administratif lors de l’enregistrement, avant d’analyser l’ouverture de la politique de cohésion aux minorités régionales.
I. La limitation du contrôle administratif lors de la phase d’enregistrement
A. La condamnation de l’exigence d’une démonstration probatoire
La Cour censure le raisonnement du Tribunal qui faisait peser sur les organisateurs la charge de démontrer la réunion des conditions d’adoption de l’acte. Selon les juges, « la question de savoir si la mesure proposée […] constitue […] essentiellement une question d’interprétation et d’application des dispositions des traités en cause ». L’administration ne peut donc pas exiger des citoyens qu’ils apportent la preuve de l’efficacité ou du bien-fondé économique de leur projet législatif.
Cette solution préserve le caractère démocratique de l’initiative citoyenne en évitant que des obstacles techniques ne découragent la participation directe des citoyens européens. L’examen des faits ne doit intervenir qu’ultérieurement, une fois l’initiative enregistrée et les soutiens nécessaires collectés auprès de la population de l’Union. En imposant une preuve prématurée, le premier juge avait méconnu la répartition des tâches entre les citoyens organisateurs et les institutions européennes compétentes.
B. Le caractère abstrait et préliminaire de la vérification des attributions
L’arrêt souligne que l’institution doit uniquement s’assurer que la proposition n’est pas « manifestement en dehors du cadre des attributions » de l’administration pour proposer un acte. Elle doit se « borner à examiner […] si, d’un point de vue objectif, de telles mesures envisagées dans l’abstrait pourraient être prises sur le fondement des traités ». Cette approche favorise une accessibilité simplifiée à la procédure, conformément aux objectifs de transparence et de proximité avec les citoyens.
La décision rappelle que le refus d’enregistrement est une mesure exceptionnelle qui ne doit s’appliquer qu’en cas d’incompétence flagrante de l’Union européenne. Un examen trop rigoureux dès le départ viderait de sa substance le droit de participation à la vie démocratique reconnu à tout citoyen. L’interprétation souveraine des bases légales par la Cour garantit ainsi que le mécanisme de l’initiative citoyenne reste un outil politique réellement effectif.
II. L’ouverture de la politique de cohésion aux spécificités régionales
A. La nature indicative des handicaps mentionnés par les traités
La Cour apporte des précisions majeures sur l’interprétation de l’article 174 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne relatif à la cohésion territoriale. Elle confirme que la liste des régions souffrant de handicaps naturels ou démographiques « présente […] un caractère indicatif, et non exhaustif ». Cette souplesse permet d’envisager que des régions à minorité nationale puissent bénéficier de mesures spécifiques si leur situation économique le justifie.
Bien que les caractéristiques culturelles ne constituent pas systématiquement un handicap, elles ne sont pas exclues a priori du champ d’application de la politique régionale. L’Union dispose d’une marge de manœuvre étendue pour définir les régions nécessitant une attention particulière afin d’assurer la cohésion de l’ensemble du territoire. Cette interprétation extensive des traités valide la possibilité juridique d’agir en faveur de la diversité culturelle et linguistique au sein des politiques économiques.
B. La protection du droit d’initiative comme principe de bonne administration
L’arrêt consacre le principe de bonne administration comme une règle impérative guidant le processus d’examen des demandes d’enregistrement des initiatives citoyennes européennes. L’institution doit procéder à un « examen diligent et impartial qui tient, en outre, compte de tous les éléments pertinents du cas d’espèce ». Ce devoir implique d’interpréter les critères de recevabilité de manière à assurer une accessibilité facile pour les citoyens non spécialistes.
L’annulation de la décision administrative initiale renforce la portée juridique de l’initiative citoyenne face à l’inertie potentielle des instances décisionnelles de l’Union européenne. La Cour rappelle que l’objectif premier du règlement est d’encourager la participation démocratique en rendant les procédures claires, simples et proportionnées. En protégeant les organisateurs contre un formalisme excessif, le juge assure la pérennité d’un dialogue direct entre les citoyens et les pouvoirs publics.
