Entre deux mille neuf et deux mille douze, une salariée résidant en Allemagne exerçait son activité pour un projet de coopération au développement en Afrique. Le projet bénéficiait d’un financement intégral du fonds européen de développement, ce qui a conduit l’administration fiscale à refuser l’exonération du salaire perçu. La mesure nationale d’exonération exigeait en effet un financement majoritaire par un ministère fédéral ou une société d’aide appartenant à l’État membre.
Le tribunal des finances de Cologne a rejeté le recours de la travailleuse par un arrêt rendu le vingt-deux mars deux mille dix-huit. La Cour fédérale des finances a décidé de surseoir à statuer afin d’interroger la juridiction européenne sur la légalité de cette pratique fiscale. L’employée soutient que la différence de traitement fondée sur l’origine publique des fonds méconnaît les obligations de coordination pesant sur les États membres.
La juridiction de renvoi demande si les dispositions des traités relatives à la coopération au développement s’opposent à cette mesure fiscale de l’État membre concerné. La Cour juge que les principes invoqués n’interdisent pas une pratique nationale refusant l’exonération pour une activité financée par un fonds européen spécifique. L’analyse de cette décision conduit à étudier l’écartement des libertés de circulation avant d’envisager la portée limitée des principes de coopération loyale.
I. L’écartement des libertés de circulation au profit d’une analyse institutionnelle
A. L’inapplicabilité de la libre circulation des capitaux
La Cour examine si la pratique fiscale litigieuse relève du champ d’application matériel de la liberté de circulation des capitaux prévue par les traités européens. Elle relève que les interventions du fonds européen de développement constituent des mouvements de capitaux au sens de la nomenclature de la directive de mille neuf cent quatre-vingt-huit. Le bénéfice de cette liberté fondamentale requiert toutefois un mouvement identifié entre des États membres ou vers un État tiers de manière directe.
La distribution des concours financiers par cet organisme résulte d’un accord intergouvernemental spécifique instituant une entité distincte de l’Union européenne et des États. La Cour souligne que « la distribution de ces concours par ledit fonds doit être considérée comme étant effectuée non par ces États membres, mais par une entité ». Ce mouvement de fonds n’intervient pas entre des États membres mais entre l’entité précitée et un pays tiers, excluant l’application du droit de l’Union.
B. Le caractère indirect des effets restrictifs sur le marché
Les juges européens rappellent que des effets restrictifs trop aléatoires ne peuvent constituer une entrave caractérisée à l’exercice d’une liberté de circulation fondamentale. Une pratique fiscale nationale subordonnant un avantage à l’origine étatique du financement n’affecte pas de manière certaine les décisions d’investissement du fonds de développement. Les conséquences économiques sur les dotations de cet organisme demeurent trop indirectes pour justifier une remise en cause de la souveraineté fiscale de l’État.
L’analyse de la Cour se déplace vers les obligations de coopération loyale afin de vérifier si l’autonomie nationale rencontre des limites dans les objectifs communs.
II. La portée limitée des principes de coopération face à la souveraineté fiscale
A. L’absence de droits subjectifs tirés des objectifs de développement
Le principe de coopération loyale impose aux États membres de faciliter l’accomplissement des missions de l’Union et de s’abstenir de toute mesure nuisible. La Cour précise que ce principe ne peut être invoqué par des particuliers que s’il est combiné à une obligation précise et inconditionnelle d’exécution. Les articles deux cent huit et deux cent dix du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne définissent uniquement des objectifs généraux de coordination.
Ces dispositions « sont elles-mêmes trop générales pour être susceptibles de créer de tels droits » au profit des travailleurs souhaitant bénéficier d’un avantage fiscal. La coopération et la concertation entre les institutions et les autorités nationales dépendent de paramètres dont la définition appartient exclusivement aux acteurs publics mentionnés. Le salarié ne peut donc pas exciper de ces principes pour contester une règle fiscale nationale limitant les exonérations aux projets financés par l’État.
B. L’interprétation stricte du risque de mise en péril des objectifs de l’Union
L’obligation négative de s’abstenir de mesures susceptibles de nuire à l’Union est réservée aux situations présentant une gravité particulière par les auteurs des traités. La Cour indique que les termes « mettre en péril » reflètent une volonté de limiter le champ d’application de cette interdiction aux entraves majeures. La pratique fiscale contestée ne saurait être regardée comme empêchant ou dissuadant le fonds européen de développement de financer ses actions d’aide internationale.
En l’absence de menace caractérisée pour la politique européenne de développement, la juridiction nationale peut maintenir des conditions d’exonération restrictives liées au budget. La décision confirme que « les fed n’étant ni empêchés ni même dissuadés de financer des actions d’aide au développement », la mesure nationale demeure licite. Cette solution préserve la marge de manœuvre des États dans la gestion de leurs incitations fiscales tout en respectant l’architecture institutionnelle des fonds.
