Par la décision soumise à l’analyse, la Cour de justice de l’Union européenne précise les conditions de financement des autorités réglementaires nationales du secteur postal. Cette décision clarifie l’interprétation de la directive 97/67/CE, notamment au regard de l’indépendance de ces autorités et de la répartition des coûts de leur fonctionnement entre les opérateurs.
En l’espèce, une juridiction nationale a été saisie d’un litige opposant des opérateurs de services postaux à l’autorité de régulation de ce secteur. La législation nationale en cause instaurait un mécanisme de financement de cette autorité reposant exclusivement sur des contributions versées par les opérateurs postaux. Ces derniers contestaient la conformité de ce dispositif au droit de l’Union, arguant qu’il créait une charge disproportionnée et discriminatoire, sans distinguer la nature des services fournis ni l’intensité de la régulation exercée.
Saisie de ce litige, la juridiction de renvoi a sursis à statuer afin de poser plusieurs questions préjudicielles à la Cour de justice de l’Union européenne. Il était ainsi demandé à la Cour de déterminer si la directive 97/67/CE, telle que modifiée, s’oppose à une législation nationale qui, d’une part, fait reposer le financement de l’autorité réglementaire exclusivement sur les opérateurs du secteur et, d’autre part, impose une contribution uniforme à l’ensemble de ces opérateurs sans tenir compte de la diversité de leurs activités. La question portait également sur la définition des « coûts de fonctionnement » de l’autorité, susceptibles d’être couverts par ces contributions.
La Cour de justice répond que le droit de l’Union ne s’oppose pas à un tel système de financement exclusif, à condition qu’il garantisse à l’autorité les ressources nécessaires à son indépendance et à l’accomplissement de ses missions. Elle adopte une conception large des coûts de fonctionnement, y incluant les dépenses liées à la régulation des services non universels ainsi que les frais administratifs inhérents à sa fonction. Enfin, elle valide le principe d’une contribution uniforme, non modulée selon les types de services, pour autant que les critères de son imposition soient objectifs, transparents et non discriminatoires.
La solution retenue par la Cour renforce considérablement les garanties d’indépendance des autorités de régulation du secteur postal. Elle consacre la validité d’un modèle de financement autonome reposant sur les acteurs du marché (I), tout en justifiant une approche forfaitaire de la contribution au nom de l’efficacité réglementaire (II).
La Cour de justice admet qu’une autorité réglementaire puisse être financée exclusivement par les opérateurs qu’elle supervise (A), à condition que les ressources ainsi collectées couvrent une acception large de ses coûts de fonctionnement (B).
La Cour interprète l’article 9, paragraphe 2, de la directive 97/67/CE en ce sens qu’il n’exclut pas un financement de l’autorité réglementaire nationale déconnecté du budget général de l’État. Un système reposant uniquement sur les contributions des opérateurs est jugé compatible avec le droit de l’Union. Cette solution confère aux États membres une marge d’appréciation significative dans l’organisation de la régulation sectorielle.
Toutefois, la Cour assortit cette faculté d’une condition essentielle. Le mécanisme choisi doit « garantisse[r] à l’autorité réglementaire nationale concernée qu’elle disposera effectivement des ressources indispensables pour assurer son bon fonctionnement et l’accomplissement, en toute indépendance, de ses missions ». L’indépendance de l’autorité n’est donc pas seulement organique ou fonctionnelle, elle doit également être financière. La prévisibilité et la suffisance de ses ressources constituent le critère déterminant de la validité du modèle de financement. L’autorité doit disposer des moyens d’exercer ses prérogatives sans dépendre de la conjoncture budgétaire étatique ni de la bonne volonté des opérateurs.
Pour assurer cette autonomie financière, la Cour définit de manière large la notion de « coûts de fonctionnement » pouvant être imputés aux opérateurs. Elle précise que ces coûts ne se limitent pas aux seules activités de régulation des services postaux relevant du service universel. Ils englobent également « les coûts exposés par les autorités réglementaires nationales du secteur postal aux fins de leurs activités réglementaires relatives aux services postaux qui ne relèvent pas du service universel ».
De plus, la Cour étend le périmètre de ces coûts aux activités qui, sans être directement une mission de réglementation, sont nécessaires à son exercice. Sont ainsi visés les frais généraux et administratifs qui permettent à l’institution de fonctionner. Cette interprétation finaliste assure que l’intégralité des charges nécessaires à l’action de l’autorité puisse être couverte par les contributions, renforçant sa capacité à opérer de manière effective sur l’ensemble du marché postal. La Cour prévient ainsi tout risque de fragilisation de l’autorité par une interprétation restrictive de ses besoins financiers.
Cette approche extensive des coûts justifie la mise en place d’un système de contribution robuste. Elle prépare la validation par la Cour d’une méthode de collecte qui privilégie la simplicité et l’efficacité sur une stricte corrélation entre la charge réglementaire et le montant de la contribution.
La Cour juge qu’une contribution uniforme imposée à tous les opérateurs n’est pas, en soi, contraire au droit de l’Union (A). Elle fait ainsi prévaloir l’objectif d’indépendance de l’autorité sur une application rigide des principes de proportionnalité et de non-discrimination (B).
L’apport le plus significatif de la décision réside dans son troisième point. La Cour estime que les principes de proportionnalité et de non-discrimination ne s’opposent pas à une réglementation nationale qui impose une contribution uniforme « sans tenir compte de l’intensité des tâches réglementaires et de suivi exercées en fonction des différents types de services postaux ». Elle admet donc qu’un opérateur de courrier exprès, dont l’activité est moins régulée, soit soumis à une obligation de financement comparable à celle du prestataire du service universel.
Cette solution peut paraître surprenante, car elle semble déconnecter la contribution de son fait générateur direct, à savoir le coût de la surveillance d’un opérateur donné. Cependant, la Cour encadre strictement cette possibilité. L’obligation de contribution doit être « transparente, accessible, précise et univoque », publiée préalablement et fondée sur des « critères objectifs ». Ces garanties procédurales visent à assurer la prévisibilité et l’équité du système, compensant l’absence de modulation individuelle. La Cour considère que l’ensemble des opérateurs bénéficie indirectement d’un marché régulé et stable, ce qui justifie une participation collective au financement de l’organe qui en est le garant.
En validant une contribution uniforme, la Cour opère une mise en balance des principes en présence. Elle fait primer l’objectif d’assurer à l’autorité réglementaire un financement stable et indépendant sur une conception stricte du principe de proportionnalité, qui exigerait une adéquation parfaite entre le coût de la régulation d’un opérateur et sa contribution. Un système de calcul complexe et individualisé pourrait en effet générer une incertitude budgétaire pour l’autorité et ouvrir la voie à des contestations permanentes, affaiblissant sa position.
La portée de cette décision est donc considérable. Elle offre une sécurité juridique aux modèles de financement forfaitaires, qui sont plus simples à gérer et moins susceptibles de faire l’objet de pressions de la part des opérateurs les plus puissants. En privilégiant l’efficacité et la stabilité de la régulation, la Cour de justice renforce l’architecture institutionnelle du marché intérieur des services postaux. Elle envoie un signal clair que l’indépendance des régulateurs sectoriels est une condition non négociable de la réalisation des objectifs des directives de libéralisation, et que les modalités de leur financement doivent être appréciées à l’aune de cet impératif supérieur.
