La Cour de justice de l’Union européenne a rendu, le 8 décembre 2011, un arrêt précisant le régime de protection des ressortissants turcs contre les mesures d’expulsion. Cette décision interprète l’article quatorze de la décision numéro un quatre-vingts du conseil d’association au regard du droit de l’Union relatif à la citoyenneté européenne.
Un ressortissant turc, né sur le territoire de l’État membre d’accueil en 1973, y a séjourné légalement pendant plus de trente-cinq années consécutives. L’intéressé a fait l’objet de nombreuses condamnations pénales entre 1993 et 2006, notamment pour des vols aggravés et des infractions liées aux stupéfiants. À la suite de ces agissements, l’administration compétente a ordonné son expulsion du territoire national en invoquant un trouble sérieux à l’ordre public et un risque de récidive. Le requérant a contesté cette mesure devant le Verwaltungsgericht de Stuttgart qui a rejeté sa demande par un jugement du 3 juillet 2007. L’intéressé a interjeté appel devant le Verwaltungsgerichtshof de Baden-Württemberg en revendiquant le bénéfice de la protection renforcée prévue pour les citoyens de l’Union.
Le litige repose sur l’applicabilité par analogie des dispositions de la directive 2004/38 protégeant les résidents de longue durée contre toute mesure d’éloignement du territoire. La juridiction de renvoi demande si l’expulsion d’un tel ressortissant turc est soumise à l’existence de raisons impérieuses de sécurité publique définies par le droit communautaire. La Cour doit déterminer si le statut des travailleurs turcs est désormais équivalent à celui des citoyens européens bénéficiant d’une intégration durable dans l’État d’accueil. Elle juge que l’analogie avec la protection des citoyens de l’Union est exclue mais impose toutefois un contrôle strict de la proportionnalité de la mesure d’expulsion. L’analyse de cette solution conduit à examiner d’abord l’exclusion de l’analogie avec la citoyenneté avant d’aborder les conditions résiduelles de la protection contre l’éloignement.
I. La mise à l’écart du régime de protection privilégié propre à la citoyenneté européenne
A. La divergence de nature entre le droit de l’association et le statut de citoyen
La juridiction souligne que l’accord d’association conclu entre la Communauté et la Turquie poursuit une finalité qui demeure «exclusivement économique» au sens du droit international. Les droits conférés aux travailleurs turcs visent principalement à favoriser leur intégration professionnelle graduelle sur le marché régulier de l’emploi de l’État membre d’accueil. À l’inverse, la citoyenneté européenne a vocation à constituer le statut fondamental des ressortissants des États membres indépendamment de l’exercice d’une activité économique quelconque. Cette différence de nature interdit une assimilation totale des deux régimes juridiques malgré la volonté constante de réaliser graduellement la libre circulation des travailleurs. Cette distinction structurelle justifie alors le refus de transposer les mécanismes de protection les plus élevés prévus par le droit de l’Union.
B. Le refus de transposer les critères d’éloignement liés aux raisons impérieuses
La Cour précise que la notion de «raisons impérieuses» de sécurité publique «ne trouve pas d’équivalent à l’article 14, paragraphe 1, de la décision n° 1/80». Ce degré de protection exceptionnel est réservé aux seuls citoyens de l’Union ayant séjourné pendant plus de dix années sur le territoire de l’État membre. Les autorités nationales peuvent donc fonder une mesure d’éloignement sur des motifs d’ordre public sans atteindre le seuil de gravité exigé pour les nationaux européens. L’interprétation par analogie ne s’applique qu’aux principes généraux de la libre circulation des travailleurs sans étendre les garanties spécifiques liées à la citoyenneté. Si la protection spécifique des citoyens est écartée, le droit de l’association impose néanmoins des exigences strictes aux autorités nationales lors de l’éloignement.
II. La permanence d’une garantie juridictionnelle stricte contre les mesures d’éloignement automatiques
A. La nécessaire caractérisation d’une menace actuelle pour un intérêt fondamental
L’administration ne peut prononcer une expulsion que si le comportement individuel de l’intéressé représente «actuellement un danger réel et suffisamment grave pour un intérêt fondamental de la société». Les juges rappellent que l’existence de condamnations pénales antérieures ne peut justifier à elle seule le prononcé automatique d’une mesure privative de séjour. L’appréciation de la menace doit être effectuée au cas par cas en tenant compte de l’évolution du comportement du requérant depuis sa dernière infraction. Une mesure d’éloignement fondée sur des fins de prévention générale ou sur la seule durée de l’emprisonnement est radicalement contraire au droit de l’Union. Au-delà de la gravité de la menace, l’administration doit également évaluer la situation personnelle de l’individu au regard de son parcours.
B. La mise en œuvre d’un bilan de proportionnalité fondé sur l’intégration de l’étranger
Les autorités doivent mettre en balance la protection de l’ordre public avec «les liens particulièrement étroits que l’étranger concerné a tissés avec la société» d’accueil. La Cour invite la juridiction nationale à considérer la naissance du requérant sur le territoire allemand ainsi que l’absence de liens réels avec son pays d’origine. Le principe de proportionnalité exige que l’ingérence dans la vie privée et familiale soit strictement indispensable à la sauvegarde des intérêts vitaux de la collectivité. La protection minimale garantie par le droit de l’association s’inspire ici des critères de la directive relative aux ressortissants de pays tiers résidents de longue durée. L’intégration sociale et professionnelle de l’individu constitue ainsi un rempart essentiel contre une décision d’expulsion qui briserait un ancrage territorial de plusieurs décennies.
