La Cour de justice de l’Union européenne, par un arrêt rendu le 8 mai 2019, précise les contours de la liberté d’établissement face aux pouvoirs de police. Elle examine si la fermeture immédiate d’un commerce soupçonné d’activités illicites respecte les exigences de motivation et les droits procéduraux garantis par le droit de l’Union.
Une ressortissante européenne exploitait un salon de massage dans une ville autrichienne conformément à son agrément professionnel initialement délivré. Lors d’un contrôle, des agents de police ont suspecté la fourniture de services sexuels et ont ordonné la fermeture immédiate des locaux par apposition de scellés. L’exploitante a été informée verbalement de cette mesure sans recevoir de document écrit exposant les motifs factuels ou juridiques de cette décision administrative contraignante. Son avocat a tenté d’accéder au dossier, mais les autorités ont opposé un refus systématique en l’absence de procédure pénale formellement ouverte.
Saisie d’un recours en constatation d’illégalité, le tribunal administratif régional du Tyrol a interrogé la Cour de justice sur la compatibilité de ces mesures de contrainte. La question posée porte sur l’exigence de motivation des actes administratifs et sur l’effectivité du contrôle juridictionnel en matière de liberté d’établissement. La Cour juge que le droit de l’Union s’oppose à une réglementation nationale permettant une fermeture sans motivation écrite tout en imposant au destinataire de motiver sa contestation. Il convient d’analyser la reconnaissance d’une restriction justifiée à l’établissement avant d’étudier la condamnation du déséquilibre des garanties procédurales.
I. La reconnaissance d’une restriction justifiée à la liberté d’établissement
A. La caractérisation d’une entrave à l’activité économique
L’arrêt souligne qu’une fermeture immédiate affecte négativement le chiffre d’affaires et la poursuite des relations commerciales avec la clientèle habituelle de l’établissement concerné. Cette mesure constitue une restriction car elle « empêche ou dissuade des personnes en provenance d’autres États membres souhaitant s’établir » pour y exercer une activité professionnelle.
La Cour rappelle que toute mesure nationale interdisant ou rendant moins attrayant l’exercice de la liberté d’établissement garantie par le traité constitue une entrave. La décision de clôture produit ses effets dès son adoption et porte ainsi une atteinte directe à la liberté professionnelle et à la liberté d’entreprise.
B. La légitimation par des raisons impérieuses d’intérêt général
Une restriction peut être validée si elle répond à des raisons impérieuses d’intérêt général et respecte strictement le principe essentiel de proportionnalité. Le juge européen admet que « la prévention de la commission d’infractions pénales à l’égard des personnes qui se prostituent » constitue un objectif légitime de sécurité publique.
La protection de la santé publique justifie également un contrôle étroit des activités de massage pour éviter la propagation de maladies sexuellement transmissibles non traitées. Les autorités peuvent légitimement subordonner l’exercice de telles prestations à une autorisation préalable afin d’assurer une surveillance sanitaire régulière et efficace des prestataires.
II. La sanction d’un déséquilibre manifeste des garanties procédurales
A. L’exigence fondamentale de motivation écrite de l’acte
L’effectivité du contrôle juridictionnel exige que l’intéressé puisse connaître précisément les motifs sur lesquels est fondée la décision prise à son égard par l’autorité. Cette communication est indispensable « afin de lui permettre de défendre ses droits dans les meilleures conditions possibles et de décider en pleine connaissance de cause ».
Le droit à une bonne administration impose aux institutions nationales d’expliquer les raisons d’une mesure individuelle faisant grief de manière suffisamment spécifique et concrète. L’absence de motivation écrite empêche le destinataire de comprendre la portée exacte du soupçon pesant sur son activité et entrave l’accès au juge.
B. La disproportion de la charge imposée à l’administré
La réglementation critiquée impose au destinataire de motiver sa demande d’annulation alors que l’administration n’a pas elle-même justifié l’ordre initial de fermeture. La Cour considère que cette exigence est disproportionnée car elle porte une atteinte grave au droit à un recours effectif protégé par la Charte.
Le respect des droits de la défense implique que l’administration examine avec soin et impartialité tous les éléments du dossier avant de prendre une décision. En exigeant « une demande motivée en vue de l’annulation » sans fournir de base écrite, le droit interne crée un déséquilibre procédural insupportable pour le justiciable.
