La Cour de justice de l’Union européenne, le 8 novembre 2012, a statué sur la conformité d’une loi nationale avec le droit fondamental de l’Union. Un État membre avait instauré un fonds de cohésion sociale, assorti de règles contraignantes pour l’acquisition de droits de vote dans des entreprises stratégiques. Le dispositif législatif imposait une autorisation administrative préalable pour tout franchissement de seuil par des investisseurs privés au sein de ces entités économiques. L’organe de surveillance de l’Union a contesté la validité de ces mesures, estimant qu’elles constituaient une restriction injustifiée à la liberté d’établissement. La question de droit consistait à déterminer si un tel régime d’agrément étatique pouvait légitimement limiter l’exercice des libertés économiques dans le marché commun. La juridiction a considéré qu’« en fixant les prescriptions visées à l’article 11 », la puissance publique avait indûment restreint les prérogatives des opérateurs européens. La décision énonce que le pays défendeur « a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 43 ce relatif à la liberté d’établissement ». L’analyse de cette solution porte sur la qualification de l’entrave au droit d’établissement puis sur l’absence de fondement juridique des justifications présentées.
I. La caractérisation de l’entrave au droit d’établissement
Le juge européen définit de manière extensive les mesures nationales prohibées lorsqu’elles font obstacle à l’installation des entreprises au sein de l’espace économique commun.
A. L’application du droit d’établissement aux participations de contrôle
La Cour souligne que l’acquisition d’actions permettant d’exercer une influence certaine sur la gestion d’une société relève exclusivement du champ d’application de l’article 43 CE. Cette qualification juridique est déterminante pour écarter les règles moins contraignantes relatives à la libre circulation des capitaux dans le cadre des investissements financiers. Le seuil de détention de capital fixé par la loi nationale conférait ici aux investisseurs une capacité réelle de peser sur les décisions stratégiques majeures. La décision précise ainsi les critères objectifs permettant de distinguer les simples placements de fonds des établissements permanents au sens des traités européens.
B. Le caractère dissuasif du régime d’autorisation préalable
Le mécanisme imposait aux acquéreurs potentiels l’obtention d’un agrément ministériel avant toute transaction franchissant la limite fixée par les dispositions législatives en vigueur. La Cour considère que cette exigence constitue une restriction directe, car elle limite l’accès effectif au capital des entreprises opérant dans des secteurs clés. En maintenant des prescriptions de nature administrative, le pouvoir exécutif crée une incertitude juridique préjudiciable aux opérateurs économiques issus d’autres pays membres. Le constat d’une entrave caractérisée impose alors de vérifier si des impératifs d’intérêt général peuvent justifier une telle atteinte aux libertés de circulation.
II. L’absence de fondement juridique des justifications nationales
Toute restriction aux libertés fondamentales doit répondre à des motifs impérieux d’intérêt général et satisfaire à l’exigence de proportionnalité des moyens mis en œuvre.
A. L’insuffisance des impératifs de sécurité publique invoqués
Le pays défendeur avançait que le contrôle des décisions sociales était nécessaire pour garantir la continuité des services essentiels et la sécurité des approvisionnements vitaux. Les juges estiment que des préoccupations purement économiques ne peuvent pas justifier des entraves aussi importantes aux libertés de circulation garanties par le traité. Les motifs de sécurité publique exigent une interprétation restrictive et ne sauraient protéger les intérêts financiers ou patrimoniaux d’une collectivité publique déterminée. La décision met en lumière le fait que la réglementation nationale ne définissait pas précisément les conditions d’exercice du pouvoir de veto administratif.
B. Le caractère disproportionné de l’ingérence législative
L’arrêt condamne la portée trop générale de la mesure, laquelle s’appliquait sans distinction à des entreprises privées agissant sur des marchés concurrentiels ouverts. La juridiction conclut que le dispositif dépassait les limites du strict nécessaire pour atteindre l’objectif de protection de la cohésion sociale initialement recherché. La Cour décide que la puissance publique « a manqué aux obligations qui lui incombent » en conservant un arsenal juridique excessif par rapport aux normes sectorielles. Cette solution vient renforcer la protection des investisseurs contre les interventions discrétionnaires des autorités nationales au sein de l’espace économique intégré européen.
