Le 8 septembre 2011, la Cour de justice de l’Union européenne a précisé les critères de qualification d’un système d’échange de droits d’émission au regard des aides d’État. Ce litige opposait une institution européenne à un État membre concernant un dispositif de limitation des polluants atmosphériques destiné aux installations industrielles les plus importantes. Ce mécanisme national fixait des normes de performance tout en autorisant le commerce des crédits d’émission excédentaires entre les entreprises soumises à ce régime spécifique. Saisie d’une demande de constatation de non-aide, l’autorité de contrôle avait néanmoins conclu à l’existence d’un avantage sélectif incompatible avant d’être contredite en première instance. Le Tribunal de première instance des Communautés européennes avait annulé cette décision le 10 avril 2008 en estimant que le critère de sélectivité de la mesure faisait défaut. La Cour de justice se trouve ainsi confrontée à la question de savoir si un régime environnemental fondé sur un critère technique objectif échappe à la qualification d’aide.
I. La caractérisation rigoureuse de la sélectivité du dispositif environnemental
A. L’insuffisance des critères objectifs pour écarter la sélectivité
La juridiction suprême censure le raisonnement initial qui considérait que le seuil de capacité thermique totale constituait un critère objectif suffisant pour exclure toute sélectivité. Pour prouver la sélectivité, il incombe seulement de démontrer que la mesure « introduit des différenciations entre des entreprises se trouvant, au regard de l’objectif, dans une situation comparable ». Le juge souligne que le nombre significatif de bénéficiaires ou leur appartenance à divers secteurs d’activité ne saurait suffire à mettre en cause le caractère sélectif. La circonstance que la mesure soit régie par des critères d’application horizontale n’empêche pas de considérer qu’elle favorise indûment un groupe restreint d’opérateurs économiques. En l’espèce, seules les installations dépassant une certaine puissance thermique pouvaient monétiser leurs réductions d’émissions alors que les autres entreprises polluantes ne disposaient pas de cette faculté.
B. L’indifférence de l’objectif écologique lors de la qualification de l’aide
L’arrêt rappelle fermement que la protection de l’environnement, bien qu’essentielle, ne justifie pas l’exclusion de mesures sélectives du champ d’application des règles relatives aux aides. La juridiction souligne que « l’article 87, paragraphe 1, ce ne distingue pas selon les causes ou les objectifs des interventions étatiques, mais les définit en fonction de leurs effets ». La prise en compte des objectifs environnementaux doit intervenir utilement lors de l’appréciation de la compatibilité de la mesure et non lors de sa qualification initiale. Une différenciation fondée sur un critère quantitatif de pollution ne saurait être considérée comme inhérente à la nature même du régime de réduction des nuisances industrielles. Dès lors qu’un tel critère de distinction ne se justifie pas par l’économie générale du système, il ne peut soustraire le mécanisme à la surveillance européenne.
II. La confirmation de la mobilisation de ressources publiques
A. La réalité d’un avantage économique pour les entreprises participantes
La Cour de justice valide l’analyse selon laquelle la faculté de négocier des droits d’émission constitue un avantage financier que l’entreprise n’aurait pas obtenu normalement. Les interventions susceptibles de favoriser indirectement des opérateurs sont assimilées à des aides dès lors qu’elles allègent les charges grevant habituellement le budget d’une entité. Le juge précise que « la négociabilité des droits d’émission dépend avant tout du fait que l’État autorise la vente de ces droits et permet la création d’un marché ». Cet avantage permet aux bénéficiaires de choisir entre le coût de l’acquisition de droits et les investissements nécessaires pour réduire leurs propres rejets de gaz. En convertissant des réductions de pollution en actifs négociables, les entreprises concernées renforcent leur position concurrentielle par rapport aux acteurs exclus de ce dispositif préférentiel.
B. La renonciation constatée de l’État à des recettes financières
L’existence d’une aide suppose que l’avantage soit accordé directement ou indirectement au moyen de ressources publiques et soit imputable à une décision de la puissance publique. En mettant gratuitement à disposition des actifs incorporels au lieu de les vendre ou de les mettre aux enchères, l’État membre a volontairement renoncé à percevoir des ressources. La Cour affirme sans ambiguïté qu’en « donnant à ces droits d’émission un caractère de biens immatériels négociables, l’État renonce à des ressources publiques » qui auraient pu être collectées. Ce mécanisme offre également aux entreprises une alternative permettant d’échapper au paiement d’amendes pécuniaires normalement dues en cas de dépassement des seuils de pollution autorisés. Le lien direct entre la mesure législative et la perte de recettes potentielles pour le Trésor public confirme ainsi la qualification globale d’aide étatique.
