La Cour de justice de l’Union européenne a rendu, le 8 septembre 2011, un arrêt fondamental relatif à la qualification juridique d’un régime d’échange de quotas. Un État membre avait instauré un mécanisme de plafonnement des émissions d’oxydes d’azote pour les installations industrielles disposant d’une puissance thermique supérieure à vingt mégawatts. Ce système permettait aux entreprises d’échanger des droits d’émission ou de monétiser leurs réductions de pollution sous peine de se voir infliger une amende administrative. Saisie d’une notification, la Commission a considéré que ce dispositif constituait une aide d’État compatible avec le marché commun en raison de ses objectifs écologiques. L’État membre a contesté cette qualification devant le Tribunal de première instance des Communautés européennes qui a annulé la décision pour absence de caractère sélectif. La Commission a formé un pourvoi afin de déterminer si un système fondé sur des critères environnementaux objectifs échappe à la qualification d’aide d’État. La Cour devait ainsi trancher la question de savoir si un avantage fondé sur un seuil technique de pollution constitue une mesure sélective financée par l’État. Elle a jugé que la différenciation entre les entreprises en situation comparable suffit à établir la sélectivité de la mesure malgré la poursuite d’objectifs environnementaux.
I. L’existence d’un avantage économique financé par des ressources publiques
A. La caractérisation d’un avantage par la monétisation des droits
La Cour précise que sont considérées comme des aides les interventions susceptibles de favoriser directement ou indirectement des entreprises par un avantage obtenu hors marché. Le dispositif litigieux permettait à certaines entités de « monétiser la valeur économique des réductions d’émissions qu’elles réalisent » en les convertissant en droits d’émission parfaitement négociables. Cette faculté de négocier les droits offre une liquidité immédiate aux bénéficiaires indépendamment de la réalisation des conditions finales pour leur allocation définitive par les autorités. La juridiction souligne que « la négociabilité de ces droits ne saurait être considérée comme constituant une contrepartie » des efforts entrepris pour restreindre les rejets polluants. Les coûts liés à la réduction des émissions de gaz toxiques relèvent effectivement des charges qui grèvent normalement le budget de fonctionnement de toute entreprise. La possibilité d’éviter le risque de payer des amendes par l’achat de tels droits d’émission constitue donc un avantage économique certain pour les bénéficiaires.
B. La renonciation avérée à des ressources de l’État
Pour que des avantages soient qualifiés d’aides, ils doivent être accordés au moyen de ressources publiques et être directement imputables à une décision de l’État. En mettant gratuitement des droits à disposition au lieu de les vendre aux enchères, l’État membre « renonce à des ressources publiques » sans obtenir de contrepartie concrète. La négociabilité des titres représente un avantage consenti par le législateur national qui peut impliquer une charge supplémentaire sous la forme d’une exonération d’amendes pécuniaires. Le système crée ainsi un cadre légal permettant de limiter le rejet des émissions de manière rentable pour les seules entreprises possédant de très grandes installations. Cette renonciation aux recettes publiques n’est pas inhérente à l’instrument de régulation puisque l’autorité disposait du choix entre l’attribution gratuite et l’aliénation des droits. L’existence d’un lien direct entre la mesure étatique et la perte de recettes fiscales confirme alors l’engagement de ressources publiques au sens des traités.
II. Le caractère sélectif du régime d’échange de droits d’émission
A. La différenciation entre entreprises placées dans une situation comparable
La Commission doit démontrer qu’une mesure introduit des distinctions entre des entreprises se trouvant dans une situation factuelle et juridique comparable au regard de l’objectif poursuivi. Le régime s’appliquait exclusivement à un groupe spécifique de deux cent cinquante grandes entreprises industrielles actives dans le commerce entre les différents États membres de l’Union. Les autres entreprises émettant des polluants ne bénéficiaient pas de la faculté de convertir leurs efforts de réduction en actifs incorporels vendables sur un marché. La Cour affirme que « la circonstance que le nombre d’entreprises pouvant prétendre bénéficier d’une mesure soit très significatif » ne suffit pas à écarter sa qualification d’aide. L’application de critères objectifs d’application horizontale ne remet pas non plus en cause la sélectivité dès lors que le dispositif favorise certaines productions spécifiques. Le Tribunal a donc commis une erreur de droit en exigeant que la Commission prouve l’existence d’un régime général s’appliquant à l’ensemble des acteurs économiques.
B. L’indifférence des objectifs environnementaux sur la qualification d’aide
L’article 87 du traité ne distingue pas selon les causes ou les objectifs des interventions étatiques mais définit les aides uniquement en fonction de leurs effets concrets. La protection de l’environnement constitue un objectif essentiel de l’Union mais ne justifie pas l’exclusion de mesures sélectives du champ d’application de la surveillance européenne. La prise en compte des finalités écologiques doit intervenir lors de l’appréciation de la compatibilité de l’aide et non lors de sa qualification juridique initiale. Une différenciation fondée sur la capacité thermique totale installée ne saurait être considérée comme inhérente à un régime visant à réduire la pollution atmosphérique globale. Il incombe d’ailleurs à l’État membre de démontrer que la distinction opérée est effectivement justifiée par la nature ou l’économie générale du système de charges. Les considérations d’ordre écologique ne permettent pas de soustraire une mesure favorisant certains secteurs aux règles strictes relatives à la concurrence et au marché.
