La décision rendue par la Cour de justice de l’Union européenne le 8 septembre 2015 porte sur les limites de l’intégration différenciée en matière de frontières. Un règlement créant un système européen de surveillance prévoyait des mécanismes d’échange d’informations avec des États membres ne participant pas à l’acquis de Schengen. L’État auteur du recours sollicitait l’annulation de cette mesure en invoquant le contournement de la procédure d’autorisation préalable prévue par le protocole annexé aux traités. Le litige soulevait la question de savoir si une coopération technique limitée doit être assimilée à une participation soumise à l’unanimité du Conseil de l’Union européenne. La juridiction rejette le recours en estimant que la coopération opérationnelle ne confère pas les mêmes droits qu’une adhésion pleine et entière aux normes. La solution repose sur une distinction stricte entre les régimes d’adhésion et de coopération simple, avant de consacrer l’efficacité fonctionnelle de l’intégration différenciée.
I. La distinction entre coopération limitée et participation à l’acquis de Schengen
A. L’autonomie de la coopération vis-à-vis de la procédure d’adhésion
Le protocole autorise certains États membres à instaurer une coopération renforcée tout en réservant aux autres la faculté de solliciter leur intégration ultérieure. Cette procédure spécifique vise à constater l’acceptation globale des dispositions en vigueur par les États membres souhaitant rejoindre le socle commun de l’Union. Les juges soulignent que « les termes de cet article n’évoquent pas de possibilité, pour le Conseil, de faire varier […] l’intensité de cette participation ». L’article contesté instaure pourtant un cadre technique d’échange d’informations qui ne modifie pas le lien juridique des partenaires avec l’acte législatif. Cette association repose sur une base contractuelle distincte du mécanisme institutionnel régissant le passage du statut de non-participant à celui de participant.
B. L’absence d’équivalence statutaire des partenaires techniques
L’analyse des modalités de l’échange montre que les États tiers au système ne bénéficient pas des prérogatives réservées aux membres de la coopération renforcée. Les accords bilatéraux envisagés se cantonnent à un domaine restreint sans autoriser d’accès direct au cœur du réseau de communication géré par l’Union. La Cour observe alors que ces mécanismes ne permettent pas d’« obtenir des droits comparables à ceux des autres États membres au regard des dispositions en vigueur ». Les partenaires restent exclus des organes de direction de l’agence européenne et ne disposent d’aucune influence sur l’évolution normative future du domaine. Cette différence de situation matérielle et juridique interdit d’assimiler les simples relations opérationnelles à une véritable participation au sens du droit primaire.
II. La préservation de l’effet utile de l’intégration différenciée
A. Le rejet d’une interprétation extensive de la notion de participation
Une lecture téléologique du droit de l’Union conduit à écarter l’idée que toute interaction avec un État non participant doive suivre la procédure d’adhésion. Le système de Schengen n’interdit pas au législateur de prévoir des mesures d’adaptation technique pour fluidifier les relations avec les membres restés en dehors. La juridiction précise que « le système instauré […] ne saurait être regardé comme visant à imposer […] de participer à l’ensemble de l’acquis ». L’interprétation contraire paralyserait l’action législative en imposant une rigidité incompatible avec la gestion quotidienne des politiques communes de sécurité et de surveillance. La notion de participation suppose une adhésion normative intégrale qui ne saurait se réduire à la mise en œuvre de flux d’informations ponctuels.
B. L’accréditation fonctionnelle de la coopération pour l’efficacité des frontières
La décision consacre une approche pragmatique indispensable pour assurer la surveillance efficace des limites géographiques de l’espace de liberté, de sécurité et de justice. L’impossibilité de coopérer avec des États voisins non intégrés à l’acquis réduirait considérablement la capacité de réaction face aux enjeux migratoires et criminels. La Cour considère qu’une interdiction « serait de nature à faire obstacle à la pleine réalisation des objectifs de l’acquis de Schengen ». Le législateur dispose donc de la compétence pour organiser ces échanges nécessaires sans porter atteinte aux équilibres institutionnels garantis par les traités européens. Cette solution garantit la protection des intérêts de l’Union tout en respectant l’autonomie des États ayant choisi de conserver un statut particulier.
