La Cour de justice de l’Union européenne, réunie en grande chambre, a rendu une décision fondamentale le 5 décembre 2023 en matière de relations extérieures. Cet arrêt précise les modalités de désignation du signataire d’un accord international et délimite strictement le partage des compétences entre les institutions de l’organisation.
Une institution a adopté une décision le 28 juin 2021 autorisant la signature d’un protocole relatif au secteur de la pêche conclu avec un État tiers. L’acte litigieux prévoyait que le président de cet organe désignerait la personne habilitée à apposer sa signature au nom de l’entité européenne lors de la cérémonie.
L’organe chargé de l’exécution a introduit un recours en annulation contre cette disposition ainsi que contre la nomination effective du représentant de la présidence tournante. La partie requérante invoque une violation de ses prérogatives de représentation extérieure telles qu’elles sont garanties par le traité sur l’Union européenne pour les domaines techniques.
Le litige soulève la question de savoir si le pouvoir décisionnel d’autoriser la signature d’un traité inclut la compétence pour nommer formellement le signataire de cet acte. La juridiction annule la clause contestée en affirmant que la désignation du représentant relève de la mission de représentation extérieure dévolue à l’organe exécutif.
**I. La délimitation fonctionnelle des compétences dans l’action extérieure**
**A. La distinction entre la volonté politique et l’acte de représentation**
La juridiction souligne que la décision de signer un accord international suppose une appréciation politique des intérêts stratégiques de l’organisation envers un partenaire extérieur. Cette évaluation permet d’arbitrer entre des intérêts divergents et constitue un acte de définition des politiques dévolu à l’institution représentant les intérêts des États membres. « La décision portant sur le point de savoir s’il convient de signer un accord […] fait partie des actes de définition des politiques ».
L’acte de désignation du signataire ne participe toutefois pas de cette évaluation politique puisqu’il intervient après que le consentement sur le fond a été arrêté. La signature matérialise simplement la manifestation de la volonté de l’organisation telle qu’elle a été définie par les autorités compétentes lors de la phase d’autorisation. « L’apposition […] de sa signature sur un accord international au nom de l’Union relève ainsi […] de la représentation ».
**B. L’absence de dérogation expresse dans la procédure de conclusion des traités**
Les traités prévoient une procédure spécifique pour la négociation et la signature des accords mais ils ne modifient pas l’équilibre institutionnel général fixé par le droit primaire. L’attribution d’un pouvoir à une institution doit impérativement être formulée de manière explicite afin de respecter les missions attribuées par les textes constitutionnels de l’organisation. « L’article 218, paragraphe 5, TFUE fait mention d’une compétence […] pour autoriser la signature […] et non d’une compétence pour désigner le signataire ».
Le texte invoqué par l’institution défenderesse ne constitue pas une exception au principe général de représentation extérieure défini par les dispositions générales du traité sur l’Union. Chaque organe doit agir dans le respect des prérogatives d’autrui au cours des différentes étapes formant le processus juridique menant à la conclusion d’un engagement. Le silence des textes relatifs aux accords internationaux confirme que le droit commun de la représentation s’applique lors de la phase finale d’exécution technique.
**II. La consécration d’une prérogative exécutive exclusive**
**A. L’interprétation stricte du champ de la mission de représentation**
L’organe exécutif assure la représentation extérieure de l’organisation pour l’ensemble des matières à l’exception de la politique étrangère et de sécurité commune ou de cas particuliers. Cette mission globale englobe toutes les démarches nécessaires pour porter la parole de l’entité auprès des tiers après l’adoption d’une décision de principe par l’autorité délibérante. « Les démarches nécessaires aux fins de la signature d’un accord international […] relèvent […] de la compétence de la Commission ».
La désignation du signataire permet d’habiliter une personne à agir au nom de l’entité vis-à-vis d’un partenaire extérieur sans modifier la portée de l’engagement souscrit. Cette fonction de communication et de mise en œuvre ne saurait être captée par l’institution décisionnelle sans violer l’équilibre institutionnel garanti par les traités fondamentaux. La compétence de l’exécutif devient ainsi la règle dès lors qu’un texte spécial n’attribue pas expressément cette tâche à une autre structure interne.
**B. La primauté de la légalité sur les pratiques institutionnelles établies**
L’institution défenderesse justifiait son acte par une pratique constante consistant à confier la signature au représentant permanent de l’État membre exerçant la présidence tournante du Conseil. La Cour écarte cet argument en rappelant que la pérennité d’un usage administratif ne saurait conférer une base légale à un acte contraire aux règles conventionnelles. « Une pratique, même constante, ne saurait modifier les règles des traités que les institutions sont tenues de respecter ».
L’annulation des actes litigieux rétablit la hiérarchie des normes tout en préservant la validité internationale des engagements déjà signés par l’organisation auprès de l’État tiers. Les effets de la désignation sont maintenus par la juridiction pour garantir la sécurité juridique car le consentement au fond de l’organisation n’était pas contesté. Cette solution assure le respect des principes constitutionnels tout en évitant de fragiliser les relations diplomatiques de l’Union par une remise en cause rétroactive.
