La Cour de justice de l’Union européenne, siégeant à Luxembourg, a rendu le 5 décembre 2023 une décision capitale relative à l’équilibre institutionnel. Ce recours en annulation concerne la légalité de la désignation de la personne habilitée à signer un accord international au nom de l’organisation. L’institution défenderesse avait autorisé son président à choisir le signataire d’un protocole relatif au secteur de la pêche conclu avec un État tiers. Cette pratique constante permettait au représentant permanent de l’État membre exerçant la présidence tournante d’apposer sa signature sur le document officiel. L’institution requérante conteste cette compétence en invoquant ses propres prérogatives de représentation extérieure prévues par les traités au bénéfice de l’organe exécutif.
L’institution défenderesse a adopté le 28 juin 2021 une décision autorisant la signature et l’application provisoire d’un protocole de mise en œuvre. L’article 2 de cet acte prévoyait que le président de ladite institution désignerait les personnes habilitées à signer l’accord au nom de l’Union. Le représentant de l’État membre assurant alors la présidence a ainsi procédé à la signature du texte dès le lendemain de l’adoption. L’institution requérante a introduit un recours visant l’annulation de cette disposition spécifique ainsi que de la désignation subséquente effectuée par le président. Elle soutient que ces actes méconnaissent le principe de l’équilibre institutionnel et violent ses compétences exclusives en matière de représentation extérieure.
La question de droit posée aux juges porte sur l’identification de l’autorité compétente pour désigner le signataire d’un traité international hors politique étrangère. Il s’agit de déterminer si cette attribution découle du pouvoir d’autorisation de l’institution délibérante ou de la mission de représentation de l’institution exécutive. La Cour juge que la désignation du signataire ne participe pas de l’appréciation politique indispensable à la décision de conclure un accord. Elle annule les actes litigieux tout en maintenant leurs effets définitifs afin de protéger la sécurité juridique nécessaire aux relations internationales européennes. L’analyse de cette solution implique d’étudier la délimitation des compétences institutionnelles avant d’examiner la consécration de la prérogative de l’organe exécutif.
I. La délimitation stricte des compétences institutionnelles lors de la phase finale de signature d’un accord international
A. La distinction nécessaire entre l’expression de la volonté politique et l’exercice matériel de l’acte de représentation
L’institution défenderesse possède la compétence pour autoriser la signature d’un accord international en vertu de l’article 218 du traité sur le fonctionnement. Cette prérogative implique une évaluation discrétionnaire des intérêts de l’organisation et des objectifs stratégiques de son action extérieure globale envers les tiers. La juridiction souligne que cette décision appartient aux fonctions de définition des politiques et de coordination dévolues à l’institution représentant les États membres. Cependant, le juge précise que « la décision autorisant la signature d’un accord international n’inclut toutefois pas l’acte ultérieur consistant en la signature même ». Cette séparation conceptuelle isole le choix politique de l’accomplissement des formalités diplomatiques nécessaires auprès du partenaire international concerné.
La désignation de la personne habilitée ne requiert aucune nouvelle appréciation politique une fois que le principe de la signature est validé. L’acte de signature constitue le prolongement technique d’une volonté déjà exprimée par l’institution compétente pour définir les orientations de l’action extérieure. Ainsi, la manifestation de la volonté de l’Union européenne à l’égard d’un État tiers se distingue de la décision interne d’engagement. La Cour refuse de fusionner ces deux étapes pour préserver l’autonomie des fonctions administratives de représentation par rapport aux décisions d’ordre législatif. Cette approche garantit une répartition claire des rôles entre les différentes instances de l’organisation lors de la conclusion des traités.
B. L’absence de compétence d’attribution de l’organe délibérant pour procéder à la désignation effective de la personne signataire
L’article 218 prévoit que l’institution délibérante autorise l’ouverture des négociations et désigne le négociateur avant de valider la signature de l’accord définitif. Les juges observent que cette disposition ne mentionne explicitement aucune compétence particulière pour choisir la personne physique chargée d’apposer sa signature finale. En outre, le texte distingue clairement la phase de négociation, où le négociateur est nommé, de la phase de signature où seule l’autorisation est citée. La Cour refuse d’étendre par analogie les pouvoirs de l’organe délibérant au-delà des attributions strictement énumérées par les auteurs des traités européens. Elle protège ainsi l’équilibre institutionnel en empêchant une autorité d’empiéter sur les fonctions normalement dévolues à un autre organe de l’Union.
Le juge affirme que les règles de procédure doivent être interprétées selon le principe de spécialité qui régit le fonctionnement des institutions internationales. Par conséquent, l’absence de mention d’un pouvoir de désignation dans le traité sur le fonctionnement interdit à l’institution délibérante de s’en prévaloir. La pratique antérieure consistant à désigner le représentant de la présidence tournante ne saurait justifier une dérogation aux règles constitutionnelles impératives. Cette solution renforce la primauté du droit écrit sur les usages institutionnels qui pourraient altérer la répartition des pouvoirs voulue par les États membres. L’institution défenderesse ne peut donc pas s’auto-attribuer une compétence administrative de désignation sous couvert de son pouvoir de décision politique.
II. La consécration de la compétence exclusive de l’organe exécutif pour assurer la représentation extérieure de l’Union
A. La qualification juridique de la désignation du signataire comme un acte relevant par nature de la représentation
L’institution requérante assure la représentation extérieure de l’Union pour les matières ne relevant pas de la politique étrangère et de sécurité commune. Cette mission générale englobe toutes les actions menées au nom de l’organisation auprès des tiers pour exprimer une volonté juridique définitivement arrêtée. L’apposition d’une signature sur un traité constitue l’exemple type d’une manifestation de volonté produisant des effets obligatoires dans l’ordre juridique international. Toutefois, le juge considère que « la désignation du signataire relève de la compétence de la Commission d’assurer la représentation extérieure de l’Union ». Cette attribution permet d’assurer une visibilité constante et une reconnaissance internationale accrue de l’organisation auprès de ses partenaires extérieurs habituels.
La signature garantit que l’Union agit comme un sujet de droit unique sous la direction de son organe exécutif permanent et spécialisé. Cette solution renforce la cohérence de l’action extérieure en écartant les variations liées à la rotation semestrielle de la présidence de l’autre institution. Dès lors, les démarches nécessaires après l’autorisation de signature relèvent du monopole de représentation de l’organe exécutif pour les domaines de compétence communautaire. La Cour consacre une interprétation large de l’article 17 du traité sur l’Union pour favoriser l’unité de la voix européenne sur la scène mondiale. Ce transfert de compétence de fait vers l’organe exécutif assure une gestion plus efficace des relations diplomatiques quotidiennes de l’organisation.
B. La préservation impérative de la stabilité des engagements internationaux de l’organisation par le maintien définitif des effets
L’annulation de l’acte de désignation pourrait fragiliser la validité de l’engagement international de l’Union vis-à-vis de l’État tiers partenaire du protocole de pêche. La Cour utilise son pouvoir de modulation des effets de l’annulation pour éviter une incertitude préjudiciable aux relations diplomatiques et économiques européennes. Ainsi, elle décide que les effets de la désignation annulée doivent être considérés comme définitifs afin de préserver la stabilité des accords déjà signés. Cette mesure de prudence juridique s’explique par le fait que la volonté de l’organisation de se lier par le traité n’était pas contestée. Le juge protège les attentes légitimes du partenaire extérieur qui a traité avec un représentant muni de pleins pouvoirs apparemment réguliers.
Le juge précise que l’annulation « sans que leurs effets soient maintenus aurait pour conséquence de remettre en cause la signature du protocole au nom de l’Union ». La protection de la sécurité juridique justifie ici de valider rétroactivement une signature apposée par une autorité jugée incompétente par le droit interne. C’est pourquoi la décision maintient la validité des obligations contractées malgré l’irrégularité constatée dans la désignation de la personne physique ayant signé le document. L’institution requérante doit désormais exercer cette compétence de désignation en pratiquant une coopération loyale avec les autres organes pour garantir l’efficacité diplomatique. Cette solution équilibrée sanctionne la violation des compétences tout en évitant de paralyser l’action internationale de l’Union européenne sur le long terme.
