La Cour de justice de l’Union européenne a rendu, le 9 juillet 2015, une décision fondamentale concernant l’articulation entre le droit au regroupement familial et les mesures nationales d’intégration. Cet arrêt précise les conditions dans lesquelles un État membre peut exiger la réussite d’un examen civique préalable à l’entrée sur le territoire. Deux ressortissantes de pays tiers ont sollicité des visas de long séjour pour rejoindre leurs conjoints résidant régulièrement aux Pays-Bas. Ces demandes ont été rejetées au motif que les intéressées n’avaient pas satisfait à l’obligation d’examen d’intégration civique imposée par la législation nationale. Les requérantes invoquaient des problèmes de santé pour justifier l’impossibilité de se présenter à cette épreuve organisée dans les représentations diplomatiques à l’étranger. Après l’annulation des refus par le tribunal de La Haye le 23 novembre 2012, l’administration a interjeté appel devant le Conseil d’État des Pays-Bas. Cette juridiction a décidé de surseoir à statuer pour interroger la Cour de justice sur l’interprétation de la directive 2003/86/CE relative au droit au regroupement familial. La question posée visait à déterminer si un État peut imposer un examen linguistique et civique ainsi que des frais substantiels avant d’autoriser l’entrée. La Cour de justice a jugé que si de telles mesures sont licites, elles ne doivent pas rendre l’exercice du droit au regroupement familial impossible. L’analyse se porte sur la reconnaissance de la légitimité des mesures d’intégration préalables avant d’aborder les limites imposées par les principes de proportionnalité et d’effectivité.
I. La légitimité des mesures d’intégration subordonnant le regroupement familial
L’article 7 de la directive 2003/86 permet aux États membres d’exiger des ressortissants de pays tiers qu’ils se conforment à des mesures d’intégration nationales précises.
A. Une faculté expressément prévue par le droit de l’Union européenne
La directive définit le cadre général dans lequel s’exerce le droit au regroupement familial pour les ressortissants de pays tiers résidant légalement dans l’Union. Les États disposent d’une marge de manœuvre pour subordonner l’octroi du titre de séjour au respect de certaines exigences d’intégration avant l’arrivée du membre de famille. La Cour confirme que l’article 7, paragraphe 2, ne s’oppose pas à ce que les États membres subordonnent l’entrée au respect de mesures préalables. Cette faculté permet aux autorités nationales de s’assurer que les nouveaux arrivants disposent des bases nécessaires pour s’insérer durablement au sein de la société d’accueil. La réussite d’un test élémentaire peut ainsi constituer une condition de recevabilité de la demande de regroupement sans heurter le droit européen. Toutefois, cette compétence doit s’exercer dans le respect des objectifs fixés par le législateur européen pour favoriser la vie familiale des résidents étrangers. L’existence de cette possibilité réglementaire repose sur l’idée que l’intégration commence avant même le franchissement physique des frontières nationales par les familles.
B. La finalité d’intérêt général attachée à la connaissance de la langue et de la société
L’acquisition de connaissances élémentaires sur l’État d’accueil constitue un levier majeur pour faciliter la communication et l’interaction avec les citoyens nationaux au quotidien. La Cour souligne que « l’acquisition de la connaissance de la langue de l’État membre d’accueil rend moins difficile l’accès des ressortissants de pays tiers au marché du travail ». Cette approche pédagogique vise à réduire les barrières sociales et économiques rencontrées par les membres de la famille lors de leur installation effective. Un niveau de maîtrise linguistique basique favorise le développement de rapports sociaux sains et une meilleure compréhension des institutions publiques par les étrangers. L’exigence de connaissances civiques participe également à la cohésion sociale en familiarisant les candidats avec les valeurs et le fonctionnement de la société de destination. Cependant, l’obligation de réussir un examen de niveau élémentaire ne doit pas porter atteinte à la substance même du droit au regroupement familial garanti. La légitimité de l’objectif poursuivi ne dispense pas les autorités d’un contrôle rigoureux sur les modalités concrètes de mise en œuvre de l’épreuve.
II. L’encadrement impératif des modalités d’application des mesures d’intégration
L’exercice de la compétence étatique en matière d’intégration est strictement limité par le principe de proportionnalité afin de garantir l’effet utile du droit européen.
A. L’obligation de prendre en compte les circonstances individuelles spécifiques
Les modalités d’application d’une mesure d’intégration ne doivent pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre l’objectif d’insertion dans la société. La Cour précise que les mesures « doivent avoir pour but non pas de sélectionner les personnes qui pourront exercer leur droit mais de faciliter l’intégration ». Une réglementation trop rigide, empêchant de prendre en considération l’âge, la santé ou le niveau d’éducation, risquerait de créer un obstacle insurmontable. L’arrêt censure la pratique consistant à rejeter une demande sans évaluer les efforts déployés par le candidat pour satisfaire aux exigences légales de l’État. Des circonstances individuelles particulières doivent être prises en considération en vue de dispenser les intéressés de l’obligation de réussir un examen si cela s’avère impossible. Dès lors, la clause d’équité prévue par la législation nationale apparaissait trop restrictive en limitant les dispenses aux seuls cas d’incapacité liée à un handicap. Cette interprétation impose aux États une individualisation systématique de l’examen des demandes pour éviter de léser les membres de famille les plus vulnérables.
B. Le caractère disproportionné des charges financières imposées aux familles
Le coût total de la procédure d’examen, incluant les frais d’inscription et le matériel de préparation, ne doit pas entraver l’accès au regroupement. Dans l’espèce commentée, les frais s’élevaient à des montants substantiels devant être acquittés à chaque nouvelle tentative par chaque membre de la famille. La Cour juge que le niveau des frais fixés « ne doit avoir ni pour objet ni pour effet de rendre impossible l’exercice du droit ». Le versement de trois cent cinquante euros par présentation à l’examen représente une charge financière considérable susceptible d’exclure les familles disposant de ressources modestes. Ainsi, l’effet dissuasif de tels coûts administratifs est jugé incompatible avec l’objectif de favoriser la vie familiale promu par la directive de 2003. La décision souligne que l’aspect pécuniaire d’une mesure d’intégration peut constituer une violation des principes généraux du droit de l’Union en cas d’excès. Les États doivent donc veiller à ce que les conditions pécuniaires restent raisonnables pour ne pas transformer une mesure d’aide en barrière discriminatoire.
