La Cour de justice de l’Union européenne a rendu, le 5 mars 2015, une décision fondamentale relative au régime des mesures restrictives. Ce litige concerne l’inscription d’une institution financière spécialisée sur les listes de gel des fonds liées au programme nucléaire d’un État tiers. Cette institution financière contestait son inclusion sur les listes de sanctions en invoquant la légalité des opérations effectuées selon une procédure spécifique. Elle affirmait avoir agi avec l’approbation de son autorité nationale compétente pour régler des dettes antérieures aux mesures de gel des avoirs. Le Tribunal de l’Union européenne avait partiellement annulé les premiers actes de désignation mais maintenu la validité des règlements ultérieurs. L’institution financière a formé un pourvoi devant la Cour de justice pour contester ce maintien sur les listes de sanctions financières. Elle prétendait notamment que ses opérations étaient licites et que son autorité nationale lui avait fourni des garanties juridiques suffisantes. La question posée à la Cour est de savoir si des approbations généralisées nationales peuvent justifier des transactions avec des entités sanctionnées. La Cour rejette le pourvoi et confirme que chaque opération de déblocage de fonds nécessite une autorisation administrative individuelle et précise.
I. La rigueur nécessaire du régime d’autorisation des transferts financiers
A. L’obligation d’une évaluation individuelle des déblocages de fonds
Le déblocage de certains fonds gelés constitue une exception strictement encadrée au principe fondamental du gel des avoirs des entités désignées. La Cour de justice souligne que « l’autorité compétente doit procéder à une appréciation au cas par cas » pour autoriser une transaction financière. Cette exigence d’une analyse individuelle empêche toute forme d’approbation globale ou automatisée par les administrations des États membres de l’Union. Le contrôle administratif doit effectivement vérifier si les conditions légales d’une exemption sont réunies pour chaque paiement ou transfert de fonds. Une telle rigueur interprétative assure l’efficacité des sanctions en évitant que des flux financiers ne profitent indirectement à des programmes de prolifération. L’absence d’autorisation spécifique pour chaque opération rend ainsi illicites les comportements financiers adoptés par l’institution de crédit malgré les pratiques nationales.
B. La répression des mécanismes de contournement des mesures restrictives
Le droit de l’Union interdit formellement de participer à des activités ayant pour objet de contourner les mesures de gel des avoirs. La Cour précise que « l’effet utile des dispositions […] serait compromis si une entité non désignée pouvait librement réaliser des opérations […] pour le compte d’une entité désignée ». Le recours à des intermédiaires financiers non sanctionnés pour régler les dettes d’entités inscrites sur les listes constitue une violation caractérisée. Les juges considèrent que les montages financiers complexes destinés à masquer l’origine ou la destination des fonds sont incompatibles avec les règlements. Une institution financière doit impérativement s’assurer de la légalité de chaque transaction impliquant, même indirectement, une personne ou une entité désignée. Cette responsabilité repose sur une vigilance accrue des opérateurs bancaires qui ne peuvent ignorer les risques de détournement des circuits financiers classiques.
II. L’opposabilité limitée des assurances administratives nationales
A. L’éviction du principe de confiance légitime face aux exigences professionnelles
La confiance légitime ne peut être invoquée par un professionnel averti lorsque la réglementation applicable est claire, précise et parfaitement prévisible. La Cour estime que l’institution de crédit, spécialisée dans les échanges avec l’État tiers concerné, ne pouvait ignorer la sévérité du cadre juridique. Le statut de banque spécialisée impose une diligence renforcée dans l’examen des opérations suspectes liées à des secteurs sensibles ou sous embargo. Selon les juges, « un opérateur économique prudent et avisé » doit anticiper les évolutions prévisibles d’un régime de sanctions internationales particulièrement évolutif. Les courriels ou assurances générales de l’autorité nationale compétente ne sauraient donc primer sur les interdictions explicites contenues dans les règlements européens. La protection de la confiance légitime s’efface devant la nécessité d’appliquer rigoureusement des mesures de sauvegarde destinées à maintenir la sécurité internationale.
B. La validité du gel des avoirs au regard du principe de proportionnalité
Le gel des avoirs d’une institution financière ayant aidé des entités sanctionnées est une mesure nécessaire pour atteindre l’objectif de paix mondiale. La Cour confirme que cette mesure préventive n’est pas disproportionnée par rapport aux risques majeurs de financement de la prolifération nucléaire. Des mesures alternatives moins contraignantes, comme de simples avertissements administratifs nationaux, ne présenteraient pas un effet préventif et dissuasif équivalent. L’efficacité du régime des sanctions repose sur l’immédiateté et la globalité de l’indisponibilité des ressources économiques de l’entité qui collabore. Les juges valident ainsi la décision du Conseil de maintenir l’inscription de l’établissement sur les listes malgré les conséquences économiques importantes. Cette solution jurisprudentielle consacre la primauté des impératifs de sécurité collective sur la liberté d’entreprise et le droit de propriété des institutions financières.
