La Cour de justice de l’Union européenne a rendu, le 9 juin 2016, une décision fondamentale concernant le régime de paiement unique au sein de la politique agricole commune. Cette affaire opposait une exploitante agricole à une administration régionale espagnole au sujet de la détermination des surfaces éligibles aux aides pour les années 2007 et 2008. L’administration avait réduit la superficie déclarée au motif que les pâturages permanents dépassaient la surface fourragère initialement prise en compte pour établir les droits au paiement.
Saisie par l’exploitante, l’administration régionale a rejeté les recours hiérarchiques avant que le Tribunal supérieur de justice d’Aragon ne confirme ces décisions en mars et avril 2013. Le Tribunal suprême, saisi en dernier ressort, a décidé de surseoir à statuer pour interroger la Cour de justice sur l’interprétation des articles 43 et 44 du règlement numéro 1782/2003. La question portait sur la conformité d’une législation nationale limitant l’admissibilité des pâturages permanents à une référence historique ou à une utilisation effective pour l’élevage.
La juridiction européenne répond que le droit de l’Union s’oppose à une telle réglementation nationale car elle restreint indûment la notion d’hectare admissible au bénéfice de l’aide. Le juge communautaire affirme que le maintien des terres en bonnes conditions agricoles suffit à caractériser une activité ouvrant droit aux paiements directs découplés de la production.
I. L’affirmation de l’admissibilité intrinsèque des pâturages permanents
A. Une définition textuelle stricte des surfaces éligibles
Le règlement prévoit que « toute superficie agricole de l’exploitation occupée par des terres arables et des pâturages permanents » constitue un hectare admissible au bénéfice de l’aide. Cette éligibilité repose sur trois critères cumulatifs : la nature agricole de la surface, son intégration à l’exploitation et l’absence d’affectation à une activité non agricole. La Cour précise que la qualification de pâturage permanent dépend exclusivement de l’affectation effective des terres à la production d’herbe ou d’autres plantes fourragères herbacées.
Les autorités nationales ne peuvent pas ajouter de conditions supplémentaires non prévues par le texte communautaire pour limiter l’accès aux aides directes du premier pilier. En l’espèce, la réglementation espagnole subordonnait l’admissibilité des surfaces excédentaires à une preuve d’utilisation pour les besoins propres de l’élevage de l’exploitation concernée par la demande. Cette exigence nationale vide de sa substance la notion européenne d’hectare admissible en créant une barrière technique fondée sur une utilisation zootechnique spécifique des surfaces fourragères.
B. La reconnaissance du maintien des terres comme activité agricole
Le droit de l’Union définit l’activité agricole de manière large en incluant explicitement « le maintien des terres dans de bonnes conditions agricoles et environnementales » selon les normes minimales. La Cour souligne que cette activité de conservation est placée sur un pied d’égalité avec la production, l’élevage ou la culture classique de produits agricoles. Il en découle que « le maintien des terres dans de bonnes conditions agricoles et environnementales constitue par lui-même une activité agricole » indépendamment de toute production animale effective.
La circonstance que l’herbe produite ne soit pas directement consommée par le bétail de l’agriculteur reste sans incidence sur le caractère agricole de la surface déclarée. Cette interprétation garantit que les agriculteurs gérant des surfaces de pâturages sans détenir de cheptel important puissent tout de même bénéficier du soutien au revenu prévu. L’activité de l’exploitant consiste alors à prévenir la dégradation des terres et à assurer leur vocation agricole pérenne conformément aux exigences de la conditionnalité des aides.
II. La limitation du pouvoir réglementaire national par les objectifs européens
A. La préservation de la finalité environnementale du régime
Les pâturages permanents bénéficient d’une protection particulière car ils « ont un effet positif sur l’environnement » et contribuent à prévenir la transformation généralisée des terres en surfaces arables. Le juge rappelle que la protection de l’environnement constitue un objectif essentiel de la politique agricole commune intégré directement dans le régime de paiement unique par exploitation. Une restriction nationale sur l’admissibilité des pâturages risquerait de favoriser leur abandon ou leur conversion, ce qui serait contraire aux engagements de maintien des surfaces en herbe.
L’objectif de durabilité de l’agriculture impose aux États membres de veiller à ce que les terres consacrées à cet usage restent affectées à la production fourragère herbacée. En limitant l’aide aux seules surfaces historiques, la réglementation nationale décourage l’entretien des pâturages supplémentaires qui participent pourtant activement à la biodiversité et à la capture du carbone. La solution retenue par la Cour assure ainsi une cohérence entre les modalités de versement des aides financières et les ambitions écologiques affichées par le législateur européen.
B. La protection du principe de découplage des aides
Le passage au système de paiement unique marque la volonté de substituer le soutien au producteur au traditionnel soutien à la production par un mécanisme financier totalement découplé. Le montant de l’aide est désormais lié à la disposition de droits au paiement et d’hectares admissibles plutôt qu’à la détention effective d’animaux ou de cultures spécifiques. Subordonner l’aide à l’existence d’un élevage propre réintroduit illégalement un lien de couplage entre le versement des fonds et une modalité précise de production animale.
Une telle pratique nationale dénature le système européen en restaurant des critères de production que la réforme de 2003 avait précisément pour objectif de supprimer pour les exploitants. La Cour garantit l’autonomie de gestion de l’agriculteur qui doit pouvoir choisir son orientation technique sans perdre le bénéfice de ses droits au paiement par hectare. Le respect de la neutralité du mode de production assure finalement l’efficacité du soutien au revenu des agriculteurs européens tout en simplifiant la gestion administrative des surfaces.
