La Cour de justice de l’Union européenne, par une décision du 9 novembre 2017, définit les limites du contrôle juridictionnel en matière de tarification ferroviaire.
Une entreprise de transport ferroviaire utilisait l’infrastructure d’un gestionnaire public sur la base de contrats types prévoyant des tarifs d’utilisation des sillons. La demanderesse invoquait le caractère inéquitable des tarifs unilatéralement fixés pour exiger le remboursement des sommes versées au titre de droits d’annulation.
Saisi d’un recours en répétition de l’indu, le Tribunal régional de Berlin interrogeait la compatibilité d’un tel contrôle d’équité avec le droit de l’Union. La juridiction de renvoi s’inquiétait du risque de remise en cause des missions dévolues à l’organisme national de régulation par la directive sectorielle applicable.
Le problème de droit portait sur la possibilité pour un juge civil d’écarter une tarification ferroviaire au profit d’une appréciation souveraine fondée sur l’équité. La Cour décide que la directive 2001/14 s’oppose à ce qu’un juge national modifie le montant des redevances indépendamment de la surveillance réglementaire.
I. La primauté d’une régulation sectorielle centralisée
A. La garantie d’un traitement non discriminatoire des opérateurs
La Cour souligne que « l’égalité de traitement des entreprises ferroviaires » constitue la condition préalable à l’instauration d’une concurrence équitable dans ce secteur. L’appréciation de l’équité dans chaque cas particulier s’oppose au principe selon lequel les entreprises effectuant des prestations semblables doivent subir des redevances équivalentes. Cette exigence de parité interdit au juge civil d’appliquer des critères matériels relatifs à l’équivalence des prestations non prévus par la réglementation ferroviaire.
Or, seule une détermination des redevances fondée sur des critères uniformes garantit que la politique tarifaire soit appliquée de la même manière à tous. Le recours aux dispositions générales du Code civil allemand conduirait à des résultats contradictoires en privilégiant la rationalité économique individuelle sur l’intérêt collectif.
B. L’exclusivité des compétences dévolues à l’organisme de régulation
L’organisme de régulation centralise la surveillance afin de veiller à ce que l’intégralité des redevances soit conforme aux exigences de transparence et de publicité. La Cour affirme que les décisions prises par cet organisme sont « contraignantes pour toutes les parties », produisant ainsi un effet juridique erga omnes. Une juxtaposition de deux voies décisionnelles non coordonnées contredirait manifestement l’objectif de surveillance uniforme poursuivi par les dispositions du droit de l’Union.
Ainsi, la compétence exclusive reconnue à l’autorité administrative par l’article 30 de la directive exclut toute immixtion spontanée des juridictions civiles de droit commun. La sécurité juridique des gestionnaires d’infrastructure dépend de cette unicité du contrôle exercé sous réserve d’une éventuelle vérification ultérieure par le juge administratif.
II. L’incompatibilité du contrôle d’équité avec les objectifs européens
A. La préservation de l’indépendance de gestion de l’infrastructure
Le système de tarification sert à assurer « l’indépendance du gestionnaire de l’infrastructure », lequel doit disposer d’une marge de manœuvre propre pour optimiser son réseau. L’intervention du juge civil restreindrait cette autonomie en substituant une décision judiciaire discrétionnaire à la stratégie commerciale définie par le gestionnaire du réseau ferré. Cette immixtion juridictionnelle empêcherait le gestionnaire d’émettre des signaux économiques cohérents destinés à inciter les utilisateurs à prendre des décisions rationnelles et efficaces.
Toutefois, le droit de l’Union impose que le gestionnaire puisse adapter son comportement commercial aux conditions du marché sans craindre une modification rétroactive de ses tarifs. Le contrôle fondé sur l’équité prive alors l’infrastructure de la prévisibilité nécessaire à la réalisation des investissements lourds requis par le transport ferroviaire.
B. La prévention des distorsions de concurrence entre entreprises ferroviaires
Le remboursement de redevances sur le fondement du droit civil entraînerait une discrimination entre les entreprises selon qu’elles ont ou non saisi un tribunal. Un candidat obtenant une réduction judiciaire bénéficierait nécessairement d’un avantage indu par rapport à ses concurrents n’ayant pas engagé une telle action contentieuse. La Cour conclut que seule une constatation préalable d’illicéité par l’organisme de contrôle permet d’envisager une éventuelle répétition des sommes versées par l’opérateur.
En conséquence, le juge civil ne peut modifier le montant des redevances ferroviaires sans remettre en cause l’équilibre global du système de tarification sectoriel. La protection des intérêts des transporteurs doit s’exercer exclusivement par les voies de recours spécifiques prévues pour garantir la pérennité du marché intérieur.
