La Cour de justice de l’Union européenne a rendu, le 9 septembre 2021, une décision fondamentale relative au droit des sociétés. Le litige concernait le caractère contraignant d’un acte administratif définitif constatant une infraction lors de procédures de sanctions administratives ultérieures. Plusieurs entités avaient agi de concert pour obtenir le contrôle d’une société sans soumettre l’offre publique d’acquisition obligatoire prévue par la directive. Une autorité nationale de contrôle a constaté cette violation par une décision devenue définitive après un recours limité aux seules questions de droit. L’administration a ensuite engagé des poursuites pour infliger des amendes aux dirigeants et aux participants à cette opération financière complexe. Ces derniers ont contesté les sanctions en invoquant la violation de leur droit d’être entendus et de leur droit au silence. Le Tribunal administratif fédéral de l’État membre a alors interrogé le juge de l’Union sur la conformité de cette pratique nationale. La question posée portait sur l’articulation entre le principe d’effectivité du droit de l’Union et les droits fondamentaux garantis par la Charte. La Cour examine si une décision administrative définitive peut lier les autorités dans une phase répressive ultérieure sans méconnaître les garanties procédurales. L’arrêt apporte des précisions sur l’opposabilité des constatations matérielles et sur l’exigence d’un recours effectif devant un tribunal indépendant. La protection des droits de la défense limite l’effet contraignant des décisions administratives (I) tandis que le droit au juge impose un contrôle de pleine juridiction (II).
I. L’encadrement de l’autorité de chose décidée au regard des droits de la défense
**A. L’exigence d’un exercice effectif des droits personnels**
Les États membres peuvent diviser la procédure en une phase de constatation objective et une phase d’établissement de la responsabilité individuelle. La Cour admet que la « reconnaissance d’un caractère définitif à une décision administrative […] contribue à la sécurité juridique » au sein de l’Union. L’efficacité des autorités de contrôle justifie que les constatations matérielles définitives s’imposent lors de l’infliction ultérieure de sanctions financières dissuasives. Cette pratique reste toutefois subordonnée au respect rigoureux des droits garantis aux parties par le droit de l’Union et la Charte. Les personnes visées doivent avoir pu « concrètement et effectivement faire valoir leurs droits de la défense au cours de la procédure initiale ». L’administration ne saurait se fonder sur un acte antérieur si les intéressés n’ont pas pu présenter utilement leurs observations. Le droit d’être entendu constitue un principe général s’appliquant dès que l’autorité envisage de prendre une mesure faisant grief. La validité de la sanction dépend donc de la faculté réelle offerte aux justiciables de contester les éléments de fait retenus.
**B. L’inopposabilité de la décision aux tiers à la procédure initiale**
Le litige au principal opposait des personnes physiques n’ayant pas bénéficié du statut de partie lors de la première phase administrative. Ces individus agissaient seulement en qualité de représentants légaux ou d’organes de personnes morales lors des investigations menées par l’autorité. Les droits de la défense revêtent un caractère subjectif imposant que chaque individu puisse les exercer personnellement indépendamment de la structure sociale. Il existe souvent une divergence entre les intérêts de la société et ceux de ses dirigeants lors de poursuites répressives. L’autorité administrative doit écarter l’effet contraignant des appréciations figurant dans une décision devenue définitive à l’égard de ceux restés tiers. La présomption d’innocence s’oppose à ce qu’une personne soit tenue pour responsable d’une infraction sans avoir pu participer à la procédure. Le juge souligne que « ce sont les parties concernées elles-mêmes qui doivent être en mesure de les exercer effectivement » pour protéger leurs intérêts. Un dirigeant ne peut subir les conséquences d’un acte définitif s’il n’a pu contester personnellement les faits à titre individuel.
II. La nécessaire garantie d’un contrôle juridictionnel de pleine juridiction
**A. L’insuffisance d’un contrôle restreint aux questions de droit**
Le droit à un procès équitable exige que les décisions d’une autorité de contrôle fassent l’objet d’un examen par une juridiction. L’article 47 de la Charte garantit à toute personne le droit à ce que sa cause soit entendue par un tribunal impartial. Une instance administrative ne peut être qualifiée de tribunal si elle ne présente pas toutes les garanties d’indépendance requises par le droit. La Cour observe que l’autorité nationale menait les enquêtes tout en décidant de l’existence des infractions et de l’application des amendes. Une telle confusion des fonctions d’accusation et de jugement altère l’apparence d’impartialité nécessaire à la protection des droits des justiciables. Le contrôle juridictionnel ultérieur doit impérativement permettre à l’organe de « se prononcer sur toutes les questions de fait et de droit pertinentes ». Un recours limité à la seule vérification de la légalité externe ne satisfait pas aux exigences européennes de protection effective. La décision administrative perd son autorité si le juge national ne dispose pas d’une compétence de pleine juridiction pour réformer l’acte.
**B. L’application rigoureuse des garanties de nature pénale**
Les sanctions administratives en cause présentaient un caractère pénal en raison de leur sévérité et de leur finalité répressive ou dissuasive. Le « droit au silence […] est au cœur de la notion de procès équitable » et couvre les informations factuelles compromettantes. Cette protection s’oppose à l’utilisation d’éléments de fait établis dans une phase où le justiciable n’a pu valablement se taire. La présomption d’innocence interdit de lier le juge répressif par des constatations administratives définitives obtenues sans respecter les garanties fondamentales. La jurisprudence impose que les limitations aux droits de la défense restent dans des limites raisonnables prenant en compte la gravité de l’enjeu. L’effet contraignant d’un acte administratif ne saurait prévaloir sur la nécessité d’une défense pleine et entière devant le magistrat national. Le juge conclut que le droit au silence s’oppose à ce qu’une personne soit privée de cette faculté pour des faits ultérieurs. La primauté des droits fondamentaux garantit ainsi la régularité de la procédure de sanction malgré l’exigence légitime de célérité administrative.
