La Cour de justice de l’Union européenne, par son arrêt du 9 septembre 2021, définit les limites de l’autonomie nationale en matière de transparence financière. Le différend concerne l’imposition de sanctions pécuniaires pour omission de notification de participations importantes lors d’une opération d’acquisition de titres sur un marché réglementé. Plusieurs investisseurs ont acquis des actions d’une société immobilière sans respecter les obligations de publicité imposées par la législation nationale relative aux marchés financiers. L’autorité de surveillance des marchés s’est appuyée sur une décision d’un organe spécialisé ayant constaté l’existence d’une action concertée non déclarée par les intéressés. Saisie d’un recours contre les amendes, la juridiction administrative interroge le juge européen sur la validité de normes nationales plus rigoureuses que la directive commune. La question consiste à savoir si ces exigences peuvent s’appliquer quand la surveillance n’est pas exercée par l’autorité désignée pour le contrôle des offres. Le juge de l’Union considère que la faculté de déroger au régime harmonisé est strictement conditionnée par l’attribution du contrôle à l’organe sectoriel compétent. L’étude de cette solution permet d’analyser l’encadrement des dérogations au régime commun avant d’apprécier la portée de l’arrêt sur l’harmonisation des marchés.
I. L’interprétation conditionnelle de la faculté de durcissement des obligations de transparence
A. Le respect de la finalité des exigences de notification renforcées
La Cour souligne que l’harmonisation des notifications de droits de vote doit améliorer la sécurité juridique et renforcer la transparence pour les investisseurs transfrontaliers. L’article 3 de la directive 2004/109 pose le principe de l’interdiction pour l’État d’origine d’imposer des contraintes supérieures à celles prévues par le texte européen. Cette prohibition connaît une exception permettant l’application de mesures nationales adoptées pour les offres publiques d’acquisition ayant des incidences sur la propriété des entreprises. L’exigence nationale doit toutefois porter sur des opérations spécifiques pour justifier un écart par rapport aux seuils de notification harmonisés par la législation de l’Union.
B. Le lien impératif entre la norme et l’autorité de surveillance
Le bénéfice de cette dérogation est explicitement subordonné à la surveillance des dispositions par l’autorité désignée conformément à l’article 4 de la directive 2004/25. La Cour affirme que ce terme de surveillance renvoie nécessairement à l’action de « garantir le respect » des normes ou des exigences de publicité en cause. Une autorité centrale chargée de la transparence générale ne saurait exercer ses prérogatives sur un domaine échappant à sa compétence matérielle au sens du traité. L’interprétation organique stricte empêche ainsi les États membres de dissocier la règle plus sévère de l’organe de contrôle spécialisé prévu par le droit européen.
II. La préservation de l’objectif d’uniformité du marché financier européen
A. L’encadrement rigoureux des dérogations au principe d’harmonisation
L’arrêt consacre une lecture restrictive des exceptions afin d’éviter la fragmentation du cadre juridique applicable aux émetteurs dont les titres sont admis aux négociations. Le juge rappelle que les dérogations au régime harmonisé de notification doivent faire l’objet d’une analyse étroite pour ne pas vider la directive de sa substance. Autoriser une autorité administrative générale à appliquer des règles d’exception sans base légale spécifique nuirait à l’uniformité recherchée par le législateur de l’Union. La sécurité des transactions financières dépend de la prévisibilité des obligations pesant sur les détenteurs de capitaux agissant au sein du marché intérieur européen.
B. L’incidence sur l’articulation des compétences des régulateurs nationaux
La solution limite les risques de chevauchement de compétences entre les différents régulateurs nationaux en imposant une répartition claire des missions de surveillance financière. L’impossibilité de contester les faits constatés par une autre autorité devant le juge de la sanction souligne l’importance d’un cadre de contrôle parfaitement identifié. Le respect du droit à un recours effectif impose que le destinataire d’une sanction puisse discuter la matérialité de l’infraction devant une juridiction compétente et impartiale. La Cour protège ainsi les acteurs économiques contre une application extensive des sanctions administratives résultant d’une articulation défectueuse des régimes de contrôle étatiques.
