Le Conseil d’État a rendu, le 23 décembre 2025, une décision précisant la portée juridique des plans ministériels de santé publique. Un particulier a sollicité l’exécution du plan national pour le prélèvement et la greffe d’organes et de tissus prévu pour la période 2022-2026. Le silence gardé par l’administration a fait naître une décision implicite de rejet, dont l’annulation a été demandée devant la haute juridiction administrative. Le requérant invoquait le caractère de priorité nationale attaché à cette activité pour exiger une mise en œuvre effective des mesures programmées. La question posée aux juges était de savoir si un tel plan de programmation revêt un caractère contraignant susceptible d’être invoqué par les administrés. La juridiction écarte le recours en considérant que ce document, purement indicatif, ne crée aucune obligation juridique dont un tiers pourrait utilement se prévaloir. Cette analyse de la nature de l’acte fonde le rejet des conclusions aux fins d’annulation et d’injonction.
I. La nature juridique du plan ministériel de programmation
A. Un document de planification dépourvu de normativité
Le Conseil d’État qualifie le texte litigieux de « document de programmation » afin de souligner sa fonction purement organisationnelle et incitative. Ce support fixe des « objectifs quantitatifs dans le cadre de neuf orientations principales » sans pour autant édicter des règles de droit immédiatement applicables. En affirmant que le plan est « dépourvu de portée normative », la juridiction refuse de lui reconnaître le statut d’acte administratif décisoire classique. Cette qualification repose sur la volonté de préserver une marge de manœuvre politique dans la gestion des politiques publiques de santé. L’absence d’effets de droit directs empêche ainsi toute contestation fondée sur une inexécution globale des orientations définies par l’autorité compétente.
B. L’absence d’obligation législative de mise en œuvre
L’examen des bases légales invoquées par le requérant confirme l’absence de toute contrainte pesant sur l’État pour l’exécution forcée du plan. Si le code de la santé publique dispose que le prélèvement et la greffe constituent une « priorité nationale », cette proclamation demeure une intention politique. Les juges soulignent qu’aucune disposition n’impose « l’élaboration ou la mise en œuvre d’un plan ministériel » de manière impérative. La reconnaissance d’une priorité législative ne suffit donc pas à transformer un document de travail en une source d’obligations juridiques précises. Cette distinction entre l’objectif politique et la norme juridiquement contraignante constitue le cœur de la démonstration opérée par la juridiction administrative.
II. L’opposabilité restreinte des actes de programmation administrative
A. L’impossibilité pour les tiers de se prévaloir d’objectifs quantitatifs
La décision précise que le plan ministériel « ne crée, par lui-même, pas d’obligation dont un tiers pourrait se prévaloir » devant le juge. Le requérant ne peut donc pas revendiquer un droit individuel à l’exécution de mesures qui ne concernent que les acteurs institutionnels impliqués. Les objectifs de santé publique fixés par le gouvernement restent des orientations stratégiques échappant au contrôle de légalité exercé par les administrés. Cette solution protège l’administration contre des recours visant à transformer des promesses politiques en créances juridiques exigibles sous astreinte. La recevabilité des moyens invoqués se heurte ainsi à l’absence d’effets notables du plan sur la situation juridique personnelle du demandeur.
B. La confirmation d’une jurisprudence limitant le contrôle des actes de droit souple
Cette jurisprudence s’inscrit dans la continuité des solutions limitant la contestation des actes de droit souple lorsqu’ils ne produisent pas d’effets impératifs. En l’espèce, le plan constitue un outil de coordination entre les autorités sanitaires et les professionnels sans modifier l’ordonnancement juridique existant. La cour maintient une séparation stricte entre les documents de pilotage administratif et les actes faisant grief susceptibles de recours en annulation. La solution retenue confirme que la programmation budgétaire ou opérationnelle ne saurait se substituer à la loi pour créer des droits subjectifs. Le rejet des conclusions à fin d’injonction découle logiquement de cette absence de méconnaissance d’une obligation légale par l’autorité ministérielle intéressée.
