Le Conseil d’Etat, par une décision rendue le 23 décembre 2025, précise les conditions d’indemnisation d’un prestataire agissant sans contrat pour une personne publique. Un différend sur les modalités de transfert des biens a empêché la signature d’une convention de fourniture d’eau entre un syndicat et une communauté d’agglomération. Le prestataire a néanmoins poursuivi ses livraisons d’eau potable afin d’assurer la continuité du service public en faveur de plusieurs communes membres du groupement. Le tribunal administratif de la Guadeloupe, par un jugement du 23 mars 2021, a condamné la communauté d’agglomération à indemniser le syndicat pour ces prestations. Saisie en appel, la cour administrative d’appel de Bordeaux a, le 28 juin 2023, confirmé le principe de cette responsabilité tout en réformant partiellement le montant alloué.
La juridiction suprême doit déterminer si l’absence de contrat fait obstacle à l’indemnisation des dépenses engagées par le fournisseur pour le compte d’une collectivité compétente. Elle examine également si les pertes d’eau liées à l’état du réseau et certaines redevances environnementales doivent être intégrées dans le calcul de cette créance. Le Conseil d’Etat valide le recours à la théorie de l’enrichissement sans cause mais censure l’arrêt sur le traitement d’une redevance spécifique par les juges d’appel. Cette solution repose sur une distinction entre l’utilité des dépenses pour la collectivité et la gestion patrimoniale des réseaux de distribution lors d’un retrait de compétence.
**I. L’affirmation du fondement quasi-contractuel de l’indemnisation du prestataire**
**A. La consécration d’une responsabilité fondée sur l’utilité des prestations**
Le juge administratif admet qu’en l’absence de contrat, le fournisseur peut prétendre au remboursement des dépenses qui ont été utiles à la collectivité envers laquelle il s’est engagé. La décision souligne que la responsabilité de la personne publique est engagée dès lors qu’elle ne pouvait ignorer l’existence de ces prestations indispensables au service. La cour administrative d’appel de Bordeaux n’a pas commis d’erreur en jugeant que la communauté avait « consenti, au moins tacitement, à la poursuite des prestations assurées ». L’utilité de la dépense s’apprécie au regard des obligations de la collectivité qui exerce de plein droit la compétence en matière d’eau potable. Le prestataire se trouve alors fondé à solliciter une indemnité sur un terrain quasi-contractuel pour compenser l’appauvrissement subi au profit de l’administration.
**B. La définition restrictive de l’indemnité excluant tout profit commercial**
Le montant de l’indemnisation est strictement limité aux coûts réels supportés par le prestataire pour la réalisation des fournitures destinées à la personne publique bénéficiaire. Les juges rappellent que « les dépenses utiles comprennent, à l’exclusion de toute marge bénéficiaire, les dépenses qui ont été directement engagées par le cocontractant ». Cette définition écarte systématiquement les frais financiers ainsi que la quote-part des frais généraux ne contribuant pas directement à l’exécution des prestations litigieuses. Le Conseil d’Etat confirme que le calcul de l’indemnité doit se fonder exclusivement sur les dépenses utilement engagées par le syndicat au profit de la communauté. La valeur des prestations est ainsi ramenée à leur coût de revient, incluant la potabilisation et l’entretien, sans que le fournisseur ne puisse réaliser de bénéfice.
**II. La détermination complexe de l’assiette des dépenses utiles**
**A. L’incidence du régime de dévolution des biens sur le calcul du préjudice**
Le contentieux de l’indemnisation se double ici d’une interrogation sur la propriété des infrastructures de transport de l’eau après le retrait des communes du syndicat. Selon l’article L. 5211-25-1 du code général des collectivités territoriales, les biens meubles et immeubles mis à disposition sont restitués aux communes lors de ce retrait. La cour a justement considéré que les canalisations du réseau secondaire avaient été restituées aux communes concernées dès leur départ effectif de l’établissement public de coopération. Il en résulte que « les volumes d’eau non distribués à raison de fuites affectant ces canalisations n’avaient pas à être soustraits aux volumes d’eau mis à la charge » de l’acheteur. La responsabilité de l’entretien incombant désormais au nouveau titulaire de la compétence, celui-ci doit supporter le coût de l’eau perdue dans ses propres réseaux.
**B. La sanction de la dénaturation des écritures relatives aux redevances environnementales**
L’arrêt d’appel fait toutefois l’objet d’une annulation partielle concernant le traitement de la redevance pour prélèvement d’eau dans le milieu naturel prévue au code de l’environnement. Les juges du fond avaient estimé que la communauté d’agglomération avait admis le bien-fondé du paiement d’une partie de cette taxe réclamée par le syndicat. Le Conseil d’Etat relève que la collectivité n’avait pourtant acquiescé à aucun montant et sollicitait au contraire la décharge intégrale de cette somme dans ses écritures. En se méprenant sur la portée des conclusions de la requérante, la cour administrative d’appel de Bordeaux a entaché sa décision d’une erreur de droit manifeste. L’affaire est donc renvoyée devant la même juridiction afin qu’elle statue à nouveau sur ce point précis de l’indemnisation relative aux taxes environnementales.
