Le Conseil constitutionnel a rendu, le 23 juin 2011, une décision majeure relative à la régularité de la procédure législative concernant les structures locales. Des députés ont déféré la loi fixant le nombre des conseillers territoriaux de chaque département et de chaque région afin d’en contester la constitutionnalité. Les requérants soutenaient que le dépôt initial du projet sur le bureau de l’Assemblée nationale méconnaissait les prérogatives prioritaires de la seconde chambre. Ils invoquaient précisément le deuxième alinéa de l’article 39 de la Constitution exigeant une saisine première du Sénat pour certains textes spécifiques. Le juge devait déterminer si la détermination du nombre de sièges au sein d’une assemblée locale constitue une règle d’organisation des collectivités territoriales. Le Conseil constitutionnel a estimé que cette fixation des effectifs relevait bien de l’organisation territoriale au sens des dispositions constitutionnelles précitées. Les sages ont conclu que la loi fut adoptée selon une procédure irrégulière car le Sénat n’avait pas été saisi en premier lieu. L’examen des caractéristiques de l’objet de la loi précède nécessairement l’analyse de la sanction radicale prononcée par la juridiction constitutionnelle.
I. L’affirmation de la nature organisationnelle de la composition des assemblées locales
A. L’assimilation de la fixation des effectifs à l’organisation territoriale
Le Conseil constitutionnel précise que « au nombre des règles d’organisation des collectivités territoriales figure la fixation des effectifs de leur assemblée délibérante ». Cette interprétation lie organiquement la désignation numérique des membres élus à la structure fondamentale des institutions administratives décentralisées du territoire. Le juge refuse de limiter l’organisation des collectivités à leurs seules compétences ou à leur découpage géographique lors de l’examen de la loi. Cette solution protège la substance démocratique des institutions locales en intégrant leur composition humaine dans le cadre protecteur de la Constitution.
B. La caractérisation du principal objet du projet de loi
Le projet déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale avait pour « unique objet de fixer le nombre des conseillers territoriaux » par département. Cette exclusivité thématique permet au juge constitutionnel de qualifier sans ambiguïté le texte comme ayant pour principal objet l’organisation des collectivités. L’application de l’article 39 de la Constitution dépend strictement du contenu initial du projet de loi soumis par le Gouvernement au Parlement. Le Conseil constitutionnel évite ainsi toute manœuvre visant à masquer l’objet réel d’une réforme sous des dispositions législatives accessoires ou dispersées.
II. La censure impérative d’une procédure législative irrégulière
A. Le caractère substantiel de la priorité de saisine du Sénat
La décision rappelle que « les projets de loi ayant pour principal objet l’organisation des collectivités territoriales sont soumis en premier lieu au Sénat ». Cette règle de priorité constitue une formalité substantielle dont le non-respect entache irrémédiablement la validité de l’ensemble de la procédure législative suivie. La chambre haute dispose d’une vocation constitutionnelle spécifique pour examiner prioritairement les textes modifiant l’équilibre des pouvoirs au sein des territoires. Le juge constitutionnel assure par cette décision l’effectivité du bicamérisme et le respect des attributions propres de chaque assemblée parlementaire.
B. L’annulation intégrale de la loi pour vice de forme
Le Conseil constitutionnel déclare que la loi « a été adoptée selon une procédure contraire à la Constitution » en raison du dépôt initial erroné. Cette constatation suffit à prononcer l’inconstitutionnalité totale du texte sans qu’il soit besoin pour le juge d’examiner les moyens de fond. L’annulation pour vice de procédure préserve l’ordre juridique contre les actes législatifs nés d’un processus démocratique défaillant ou irrégulier. Cette fermeté jurisprudentielle garantit que les réformes territoriales futures respecteront scrupuleusement les étapes procédurales imposées par les textes constitutionnels en vigueur.
