Le Conseil constitutionnel, par une décision du 22 novembre 2013, s’est prononcé sur la conformité de dispositions relatives à la taxe sur les surfaces commerciales. Une communauté de communes a contesté le mécanisme de compensation institué lors du transfert de cette taxe du budget de l’État vers celui des communes. Ce transfert s’accompagnait d’une diminution des dotations étatiques ou d’un prélèvement sur les ressources fiscales, à hauteur du produit perçu par l’État en 2010. La requérante soutenait que ce dispositif méconnaissait les principes de libre administration et d’autonomie financière des collectivités territoriales garantis par la Constitution. La question posée aux sages portait sur la validité d’une règle de compensation financière pouvant entraîner une diminution nette des ressources budgétaires locales. Le Conseil a jugé les dispositions conformes, estimant qu’elles ne portaient pas une atteinte disproportionnée à l’autonomie financière des collectivités concernées.
I. La validation du mécanisme de compensation du transfert de la taxe
A. Un dispositif de transfert neutre dans sa conception initiale
Le législateur a organisé le transfert de la taxe sur les surfaces commerciales tout en préservant l’équilibre global des finances publiques nationales. Les dispositions contestées instituent un mécanisme de compensation des pertes de recettes fiscales de l’État par une diminution corrélative de certaines dotations. Ce prélèvement s’opère sur la dotation de compensation prévue par le code général des collectivités territoriales ou sur d’autres ressources propres des communes. Le texte précise que le montant de ces dotations est « diminué en 2011 d’un montant égal au produit de la taxe perçu par l’État en 2010 ». Cette règle vise à assurer une transition financière sans rupture immédiate de charge pour le budget général de l’État français. L’encadrement législatif de ces ressources n’entrave pas pour autant la capacité d’action des collectivités locales au sein de l’organisation décentralisée de la République.
B. L’absence d’infraction au principe de libre administration
Le grief tiré de la méconnaissance du principe de libre administration des collectivités territoriales est écarté par une analyse stricte des compétences législatives. L’article 34 de la Constitution réserve au législateur la détermination des principes fondamentaux de l’administration et des ressources des collectivités territoriales décentralisées. Le Conseil rappelle que si les collectivités bénéficient de ressources dont elles disposent librement, chacune d’elles le fait « dans les conditions prévues par la loi ». Les juges constitutionnels considèrent que la règle de compensation déterminée par le législateur ne porte, en elle-même, aucune atteinte à cette liberté. Cette solution confirme la large marge de manœuvre dont dispose le Parlement pour structurer les transferts de fiscalité locale. La validation de ce mécanisme comptable repose sur la conviction que le transfert renforce la viabilité financière des structures locales sur le long terme.
II. La préservation de l’autonomie financière malgré la fluctuation des ressources
A. Une volonté législative de renforcer la responsabilité fiscale locale
L’affectation de cette taxe aux échelons locaux participe d’une volonté de renforcer l’autonomie financière et la responsabilité fiscale des conseils élus. En modifiant l’affectation de cette taxe, dont « l’assiette est locale », le législateur a entendu favoriser l’ancrage territorial des ressources des communes. Cette réforme s’accompagne d’un pouvoir nouveau accordé aux collectivités pour moduler les tarifs de la taxe à compter de l’année 2012. La substitution d’une ressource fiscale dynamique à des dotations étatiques figées constitue un levier de pilotage budgétaire pour les autorités locales compétentes. Le Conseil constitutionnel souligne ainsi que le mécanisme global tend vers un accroissement potentiel des marges de manœuvre financières des groupements. L’équilibre de cette décision réside enfin dans le contrôle opéré sur l’impact réel des prélèvements subis par les budgets des administrations décentralisées.
B. La portée limitée de l’impact financier sur les budgets locaux
La constitutionnalité de la mesure repose également sur l’absence de conséquences excessives pour l’équilibre budgétaire des collectivités territoriales ou de leurs groupements. La règle de compensation peut conduire à une évolution divergente des ressources en fonction de la vitalité économique de l’assiette fiscale transférée. Le juge relève que cette règle « n’a pas pour effet de réduire les ressources propres dans des proportions telles que serait méconnue leur autonomie financière ». Cette appréciation souveraine des sages limite la portée de la censure aux seules situations de dénaturation manifeste de la libre administration financière. Le rejet de la question prioritaire de constitutionnalité entérine donc la validité du mode de financement des transferts de compétences fiscales.
