Le Conseil constitutionnel, par sa décision du 20 juin 2014, se prononce sur la validité des règles fixant la représentation des communes au sein des intercommunalités. Une commune requérante a soulevé une question prioritaire de constitutionnalité critiquant les modalités de répartition des sièges des délégués communautaires prévues par le code général des collectivités territoriales. La disposition législative contestée permettait aux conseils municipaux de s’accorder sur la composition de l’organe délibérant par un vote à la majorité qualifiée. Le juge constitutionnel devait déterminer si cette faculté de dérogation au principe démographique portait atteinte à l’égalité devant le suffrage garantie par les textes fondamentaux. Il déclare le texte contraire à la Constitution tout en modulant les effets de cette censure dans le temps pour éviter une désorganisation administrative.
I. La primauté du principe démographique dans la composition des instances intercommunales
A. Le fondement constitutionnel de l’égalité devant le suffrage
Le juge constitutionnel rappelle que les établissements publics de coopération intercommunale exercent des compétences initialement dévolues aux collectivités territoriales qui les composent obligatoirement. Il en déduit que « leurs organes délibérants doivent être élus sur des bases essentiellement démographiques » conformément à l’article 3 de la Constitution de 1958. Cette exigence impose que la répartition des sièges respecte un principe général de proportionnalité par rapport à la population de chaque collectivité territoriale participante. Le Conseil constitutionnel consacre ainsi une interprétation stricte du droit de suffrage au sein des structures de coopération dont les pouvoirs sont devenus substantiels. La légitimité démographique de ces instances repose désormais sur une corrélation fidèle entre le nombre d’habitants représentés et le poids politique des élus.
B. L’inconstitutionnalité de la répartition dérogatoire par accord local
Les dispositions législatives permettaient aux conseils municipaux de s’accorder sur une répartition des sièges par un vote à la majorité qualifiée des communes membres. Le Conseil constitutionnel censure ce mécanisme car il autorise une dérogation au principe de proportionnalité démographique dans une « mesure qui est manifestement disproportionnée ». La loi imposait seulement de tenir compte de la population sans fixer de critères assez précis pour garantir l’égalité réelle entre les citoyens. L’absence de garanties suffisantes dans le processus de répartition par accord local entraînait nécessairement une méconnaissance des articles 6 de la Déclaration de 1789. Cette décision met fin à une pratique ancienne privilégiant souvent la représentation territoriale des petites communes au détriment de la réalité démographique globale.
II. Une exigence de proportionnalité stricte encadrant l’autonomie des collectivités
A. La limitation des tempéraments au principe de proportionnalité
La jurisprudence constitutionnelle admet que le législateur puisse tenir compte d’autres impératifs pour assurer la représentation effective de chaque collectivité territoriale membre de l’établissement. Cette faculté reste toutefois strictement encadrée car elle doit seulement permettre de « disposer d’au moins un représentant au sein de cet organe délibérant » par commune. Le juge précise que les considérations d’intérêt général autres que démographiques ne peuvent influencer la répartition des sièges que dans une « mesure limitée » seulement. Il rejette ainsi la possibilité pour les conseils municipaux de s’écarter de manière significative de la règle de proportionnalité lors des négociations locales. La protection de l’égalité devant le suffrage devient l’impératif catégorique devant lequel s’efface la volonté d’arrangement entre les représentants des différentes communes membres.
B. La portée temporelle de la censure et ses effets pragmatiques
L’abrogation immédiate de la disposition contestée aurait entraîné des conséquences manifestement excessives pour l’organisation de l’ensemble des communautés de communes et des communautés d’agglomération. Le Conseil constitutionnel décide alors de maintenir les situations acquises tout en imposant une mise en conformité lors des futurs renouvellements des conseils municipaux. Il précise que la déclaration d’inconstitutionnalité est applicable « dans les instances en cours à la date de la présente décision » pour préserver l’utilité du recours. Cette modulation des effets juridiques illustre le souci du juge de concilier le respect de la hiérarchie des normes avec la nécessaire continuité du service public. L’abrogation entre en vigueur à compter de la publication de la décision pour toutes les opérations de détermination des sièges réalisées postérieurement à cette date.
