Le Conseil constitutionnel a été saisi le 30 novembre 2021 par plus de soixante sénateurs d’un recours visant la loi de financement de la sécurité sociale pour 2022. Les auteurs de la saisine critiquaient l’insertion de nombreuses dispositions étrangères au domaine financier et contestaient la validité de mesures relatives à la dette des établissements de santé. Ils soutenaient notamment que certains articles n’avaient pas leur place dans cette catégorie de lois ou méconnaissaient l’exigence d’équilibre financier des régimes sociaux. Le juge constitutionnel devait alors déterminer si les dispositions contestées respectaient le domaine matériel strictement défini par la Constitution et la loi organique relative aux lois de financement. Par sa décision n° 2021-832 DC du 16 décembre 2021, la juridiction valide les mesures structurelles ayant un impact financier réel mais censure une trentaine d’articles qualifiés de cavaliers sociaux.
I. La protection rigoureuse du domaine des lois de financement de la sécurité sociale
A. Le critère déterminant de l’effet sur les dépenses des régimes obligatoires
Le juge précise que les dispositions d’une loi de financement doivent impérativement influer sur les équilibres financiers des régimes obligatoires de base ou des organismes concourant à leur financement. Il considère ainsi que le report de la date limite de signature des contrats pour les dotations hospitalières constitue une mesure ayant « un effet sur les dépenses de l’année ». Cette interprétation extensive du paragraphe V de l’article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale permet d’intégrer des mesures de gestion dont l’incidence financière est certaine. La juridiction administrative suprême vérifie systématiquement si la mesure modifie les conditions de prise en charge ou les montants versés par les organismes sociaux de base.
L’analyse porte principalement sur la capacité de la disposition à modifier la trajectoire financière des comptes sociaux pour l’année en cours ou les exercices futurs. La décision souligne que seules les mesures affectant directement l’équilibre financier trouvent leur place dans ce texte législatif spécifique soumis à des délais d’adoption raccourcis. Ce contrôle garantit que le législateur ne détourne pas la procédure accélérée des lois de financement pour adopter des réformes structurelles sans lien avec les finances sociales. Le juge constitutionnel s’assure ainsi que chaque article répond aux prévisions de recettes ou aux objectifs de dépenses fixés pour l’année.
B. La censure systématique des dispositions dépourvues d’incidence financière directe
La juridiction constitutionnelle censure de nombreux articles qu’elle qualifie de cavaliers sociaux au motif qu’ils n’ont pas d’effet ou ont un « effet trop indirect » sur les dépenses. Elle écarte ainsi des mesures relatives à l’organisation des soins, à la transmission d’informations ou à la création de comités d’éthique pour la recherche médicale. Ces dispositions, bien qu’utiles à l’amélioration du système de santé, ne modifient pas les équilibres financiers au sens de la loi organique précitée. Le juge rappelle que ces mesures ne relèvent d’aucune des catégories autorisées par l’article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale pour figurer dans ce texte.
Cette sévérité procédurale protège la clarté des débats parlementaires en évitant l’accumulation de réformes disparates dans un document essentiellement budgétaire et financier. Le Conseil constitutionnel refuse ainsi que des mesures de pure gestion administrative ou des expérimentations sans coût identifié soient intégrées dans le périmètre de la loi. En déclarant ces articles contraires à la Constitution, le juge ne préjuge pas de leur valeur intrinsèque mais sanctionne une erreur de véhicule législatif. Cette jurisprudence constante oblige le pouvoir législatif à distinguer nettement les réformes de fond des ajustements budgétaires annuels.
II. La validation encadrée des mécanismes de financement et de gestion de la dette
A. La confirmation des dispositifs de soutien au désendettement hospitalier
L’examen de la conformité de l’article 6 de la loi déférée permet au juge de confirmer la validité des dotations versées pour le désendettement des établissements hospitaliers. Les requérants contestaient le fait que ces dotations soient placées à la charge de l’organisme chargé d’assurer la couverture de la dette sociale. Le Conseil constitutionnel juge toutefois que le report des délais de signature des contrats ne modifie pas substantiellement les dispositions déjà promulguées en 2020. Il estime que les conditions pour contester la conformité de la loi ancienne ne sont pas réunies puisque le domaine d’application n’est pas réellement affecté.
Le mécanisme de financement critiqué repose sur une dotation annuelle dont le montant global est plafonné à treize milliards d’euros pour favoriser l’investissement hospitalier. Le juge souligne que le report de l’échéance des versements jusqu’en 2030 n’altère pas les principes fondamentaux de l’équilibre financier de la sécurité sociale. Cette solution privilégie la continuité des politiques de santé publique engagées lors des exercices précédents pour soutenir les structures de soins en difficulté. La décision valide ainsi la mise en œuvre technique de l’amortissement de la dette hospitalière par des transferts de fonds publics entre organismes spécialisés.
B. Le contrôle restreint sur les trajectoires financières quadriennales
L’article 35 de la loi, approuvant le rapport sur le financement pour la période 2022-2025, est également déclaré conforme aux exigences constitutionnelles de sincérité. Les auteurs du recours soutenaient que les trajectoires financières prévues étaient incompatibles avec l’objectif d’amortissement total de la dette sociale d’ici le 31 décembre 2033. Le juge constitutionnel répond que l’approbation de ce rapport n’a « ni pour objet ni pour effet de procéder à de nouveaux transferts de dette ». Il considère que les prévisions de recettes et les objectifs de dépenses par branche respectent les prescriptions de la loi organique.
La portée de ce contrôle reste limitée car le juge ne peut censurer des prévisions économiques que si elles sont entachées d’une erreur manifeste de calcul. Le Conseil constitutionnel admet que les trajectoires financières pluriannuelles comportent une part d’aléa inhérente à l’évolution de la conjoncture économique et sociale. Il se borne à vérifier que le document fournit au Parlement les informations nécessaires pour exercer son pouvoir de contrôle sur les finances sociales. Cette validation permet ainsi l’adoption du cadre financier global nécessaire au fonctionnement des régimes obligatoires pour les années à venir.
