La Cour de justice de l’Union européenne a rendu, le 10 septembre 2015, une décision relative à la validité d’un acte d’exécution concernant l’Office européen de police. Une institution demandait l’annulation d’une décision modifiant la liste des États tiers avec lesquels des accords de coopération peuvent être conclus par cet Office. Le litige portait principalement sur la survie des bases juridiques antérieures au traité de Lisbonne et sur la qualification des éléments essentiels d’une réglementation.
Les faits trouvent leur origine dans l’adoption d’un acte visant à insérer quatre nouveaux pays sur une liste d’États partenaires. La requérante contestait cette mesure en invoquant l’usage d’une base juridique abrogée et le non-respect des prérogatives législatives lors de la procédure d’adoption. Elle considérait également que la consultation effectuée par l’autorité défenderesse était irrégulière car présentée comme facultative alors qu’elle revêtait un caractère obligatoire.
La juridiction devait déterminer si une disposition issue du droit dérivé antérieur au traité de Lisbonne pouvait valablement fonder l’adoption de mesures d’exécution postérieures. Il s’agissait aussi de savoir si la modification d’une liste d’États tiers constituait un élément essentiel de la matière réservée au législateur. La Cour rejette le recours en confirmant la validité de la procédure suivie et la préservation des effets des actes transitoires. L’examen de la pérennité de la base juridique précédera l’analyse du respect des formes substantielles lors de l’adoption.
I. La pérennité des bases juridiques dérivées issues du droit antérieur
A. La préservation des effets juridiques des actes transitoires
La juridiction rappelle que l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne n’entraîne pas l’abrogation automatique des actes adoptés sous l’ancien cadre constitutionnel. Elle se fonde sur le protocole relatif aux dispositions transitoires pour affirmer que « les effets juridiques de tels actes sont préservés aussi longtemps que ces derniers n’ont pas été abrogés ». Cette règle permet aux dispositions prévoyant des modalités d’adoption de mesures d’exécution de continuer à produire leurs pleins effets juridiques.
L’autorité défenderesse pouvait donc légalement utiliser une décision de 2009 comme fondement pour modifier la liste des États tiers partenaires. Cette solution évite une paralysie de l’action de l’Union dans les domaines de la coopération policière et judiciaire durant la période de transition. La pérennité du droit dérivé assure ainsi la continuité nécessaire à l’accomplissement des missions dévolues aux organismes de sécurité intérieure.
B. Le caractère non essentiel de la mesure d’exécution contestée
La Cour souligne que l’adoption des règles essentielles d’une matière est réservée à la compétence exclusive du législateur de l’Union européenne. Elle précise que « l’établissement de relations entre l’Office et des États tiers constitue une action accessoire aux activités » opérationnelles de cet organisme. Une telle mesure ne nécessite pas d’effectuer des choix politiques fondamentaux relevant des responsabilités propres de l’autorité législative.
L’inscription d’un État sur la liste ne permet pas, par elle-même, la transmission immédiate de données à caractère personnel vers ce pays tiers. Cette transmission reste subordonnée à la conclusion ultérieure d’un accord spécifique garantissant un niveau de protection adéquat pour les citoyens concernés. La liste litigieuse constitue donc une mesure d’exécution technique dont la modification pouvait être confiée à l’autorité exécutive.
II. L’exigibilité tempérée des formalités procédurales lors de l’adoption
A. L’absence d’initiative préalable comme condition de légalité formelle
La requérante invoquait la violation d’une forme substantielle en raison de l’absence d’initiative émanant d’un État membre ou de l’organe exécutif central. La juridiction interprète strictement les dispositions anciennes du traité pour conclure qu’« une initiative d’un État membre ou de la Commission n’est pas nécessaire en vue de l’adoption de mesures d’exécution ». Cette exigence ne concernait que les actes de base adoptés à l’unanimité par les représentants des gouvernements nationaux.
Le cadre juridique applicable à l’époque laissait au conseil d’administration de l’Office le soin de proposer des ajouts à la liste des partenaires. Le respect de cette procédure spécifique suffit à garantir la régularité de l’acte au regard des principes régissant la formation de la volonté institutionnelle. L’absence d’intervention des entités mentionnées par la requérante n’entache donc pas la validité de la décision finale prise par l’autorité compétente.
B. L’incidence limitée d’une erreur sur le cadre de la consultation
La consultation de l’institution requérante constitue une formalité substantielle dont le non-respect entraîne normalement la nullité de l’acte juridique concerné. En l’espèce, l’autorité défenderesse a effectivement procédé à cette consultation, bien qu’elle ait affirmé à tort que cette démarche revêtait un caractère purement volontaire. La Cour estime cependant que « l’erreur commise par le Conseil sur le cadre dans lequel devait avoir lieu la consultation » n’a pas vicié la procédure.
Cette méprise n’a pas empêché la requérante de faire connaître utilement sa position sur le projet d’acte avant son adoption définitive par l’autorité. L’équilibre institutionnel est préservé dès lors que le droit d’être entendu a été respecté dans les faits par les parties au litige. La simple divergence d’interprétation sur la nature obligatoire ou facultative de la formalité reste sans influence sur le contenu de la décision.
