La Cour de justice de l’Union européenne a rendu le 11 avril 2013 une décision fondamentale concernant la coordination des systèmes de sécurité sociale. Cet arrêt précise les modalités d’indemnisation du chômage complet pour les travailleurs frontaliers suite à l’entrée en vigueur du règlement n° 883/2004. Plusieurs travailleurs résidant dans un État membre mais ayant exercé leur dernière activité professionnelle dans un autre État se sont trouvés en situation de chômage. Ces agents ont sollicité le bénéfice des allocations auprès de l’État de leur dernier emploi en invoquant des liens professionnels particulièrement étroits. Les autorités nationales compétentes ont opposé un refus systématique en se fondant sur le critère de résidence prévu par la nouvelle réglementation européenne. Saisie de plusieurs recours, la juridiction de renvoi a décidé de surseoir à statuer pour interroger la juridiction luxembourgeoise sur l’interprétation du droit de l’Union.
Le litige porte essentiellement sur la survie de l’exception jurisprudentielle permettant au travailleur frontalier de choisir l’État débiteur de ses prestations sociales. Il convient de déterminer si l’article 65 du règlement n° 883/2004 permet encore l’octroi d’allocations par l’État d’emploi au motif d’une meilleure réinsertion professionnelle. La Cour doit également apprécier la compatibilité d’une telle restriction avec le principe de libre circulation des travailleurs inscrit à l’article 45 du Traité. Enfin, l’interprétation des dispositions transitoires relatives au maintien des situations acquises sous l’empire du règlement précédent demeure une question centrale pour les justiciables.
La Cour de justice affirme que « les dispositions de l’article 65 de ce règlement ne doivent pas être interprétées à la lumière de l’arrêt de la Cour du 12 juin 1986, Miethe ». Elle juge que l’État de résidence est seul compétent pour verser les prestations de chômage malgré les liens professionnels conservés ailleurs. L’analyse portera d’abord sur l’affirmation de la compétence exclusive de l’État de résidence (I), avant d’examiner les mécanismes de protection prévus pour les travailleurs (II).
I. L’affirmation de la compétence exclusive de l’État de résidence
La Cour consacre une rupture nette avec les solutions antérieures en privilégiant la clarté du critère de résidence pour l’indemnisation des travailleurs mobiles.
A. La fin de l’exception jurisprudentielle Miethe
Sous l’empire du règlement n° 1408/71, la jurisprudence admettait qu’un travailleur frontalier puisse percevoir des allocations de l’État d’emploi en cas de liens étroits. La Cour juge désormais que « les dispositions de l’article 65 de ce règlement ne doivent pas être interprétées à la lumière de l’arrêt de la Cour du 12 juin 1986, Miethe ». Cette solution repose sur une analyse littérale et téléologique des nouvelles dispositions adoptées par le législateur de l’Union européenne. Le nouveau cadre juridique ne contient aucune mention permettant de déroger au principe de la compétence de l’État membre de résidence. La sécurité juridique est ainsi renforcée par l’application d’un critère unique de rattachement pour le versement des prestations en espèces. Cette simplification administrative s’accompagne toutefois d’une vérification de sa conformité avec les libertés fondamentales garanties par les traités.
B. La validation du critère de résidence au regard de la libre circulation
L’article 45 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne garantit la libre circulation des travailleurs au sein de l’espace commun. La Cour estime que les règles relatives à cette liberté « ne s’opposent pas à ce que l’État membre du dernier emploi refuse » l’octroi d’allocations. Le refus fondé sur l’absence de résidence sur le territoire national ne constitue pas une entrave disproportionnée dès lors qu’une protection existe. La législation applicable est celle de l’État membre de résidence conformément aux objectifs de coordination poursuivis par le règlement n° 883/2004. Cette répartition des compétences assure une protection sociale efficace sans imposer une charge indue à l’État membre du dernier emploi du travailleur. L’équilibre ainsi trouvé permet de concilier la mobilité des travailleurs avec la pérennité financière des régimes nationaux de sécurité sociale.
II. Les mécanismes de protection et de transition pour les travailleurs
Si le droit aux prestations est transféré, la Cour maintient certains droits accessoires et organise la transition pour les situations juridiques en cours.
A. L’accès restreint aux services de reclassement de l’État d’emploi
Le travailleur frontalier conserve la possibilité de solliciter les services de l’emploi de l’État où il a exercé sa dernière activité. L’article 65 permet au chômeur de se mettre de manière complémentaire à la disposition de ces services « uniquement aux fins d’y bénéficier des services de reclassement ». Cette mise à disposition ne saurait fonder un droit à l’obtention d’allocations de chômage dans cet État membre de manière détournée. Le bénéfice de ces services vise exclusivement à faciliter la réinsertion professionnelle là où le travailleur dispose des meilleures chances de succès. La Cour distingue ainsi clairement entre les prestations de sécurité sociale en espèces et les services d’assistance à la recherche d’emploi. Cette dualité permet au travailleur de maximiser ses opportunités de retour au travail tout en respectant les règles de compétence financière.
B. La protection des droits acquis par les clauses transitoires
Le passage d’un règlement à un autre nécessite des dispositions spécifiques pour protéger les assurés sociaux déjà engagés dans un processus d’indemnisation. La notion de « situation inchangée » prévue par l’article 87 du règlement doit être appréciée strictement au regard de la législation nationale. La Cour précise qu’il « appartient à la juridiction nationale de vérifier si des travailleurs satisfont aux conditions prévues » par leur législation interne. Le maintien du versement des allocations sous l’ancien régime n’est possible que si les faits générateurs du droit ne subissent aucune modification. Cette interprétation garantit une stabilité juridique nécessaire pour les frontaliers ayant organisé leur vie professionnelle sous l’empire de la réglementation précédente. La transition s’opère donc dans le respect des attentes légitimes sans compromettre l’efficacité immédiate du nouveau cadre de coordination.
