La Cour de justice de l’Union européenne a rendu le 12 décembre 2019 une décision fondamentale concernant l’interprétation du mandat d’arrêt européen. Elle devait déterminer si les magistrats du ministère public français constituent une autorité judiciaire d’émission au sens de la législation européenne. Deux titres furent émis par des procureurs de la République près les tribunaux de grande instance de Lyon et de Tours pour des poursuites pénales. Les personnes recherchées furent interpellées respectivement au Luxembourg et aux Pays-Bas sur le fondement de ces décisions judiciaires de remise transfrontalière. La Cour d’appel de Luxembourg le 9 juillet 2019 et le Rechtbank d’Amsterdam le 22 août 2019 ont saisi le juge européen. Les juridictions de renvoi s’interrogeaient sur l’indépendance organique du parquet français et sur l’existence d’une protection juridictionnelle effective pour les personnes concernées. La Cour de justice affirme que le parquet est une autorité judiciaire si son statut garantit l’absence d’instructions individuelles provenant du pouvoir exécutif. Elle précise que les exigences de protection sont remplies lorsque la législation nationale prévoit un contrôle judiciaire sur les conditions de délivrance du mandat. La reconnaissance du ministère public comme autorité judiciaire repose sur son autonomie organique avant de s’articuler avec les garanties procédurales de protection juridictionnelle.
I. La consécration du ministère public comme autorité judiciaire d’émission
A. L’exigence d’indépendance organique à l’égard du pouvoir exécutif
Le droit de l’Union européenne définit de manière autonome la notion d’autorité judiciaire pour garantir une application uniforme de la reconnaissance mutuelle. Cette qualification suppose que l’organe participe directement à l’administration de la justice pénale et bénéficie d’une indépendance statutaire par rapport à l’exécutif. La Cour souligne que « l’indépendance exigeant qu’il existe des règles statutaires et organisationnelles propres à garantir que l’autorité judiciaire d’émission ne soit pas exposée ». Cette protection doit empêcher tout risque de soumission à une instruction individuelle lors de l’adoption d’une décision d’émettre un mandat d’arrêt. En France, la Constitution et le code de procédure pénale interdisent au pouvoir politique de donner des ordres dans des dossiers de poursuites individuelles. Les magistrats du ministère public disposent ainsi du pouvoir d’apprécier de manière objective la nécessité et la proportionnalité des mesures coercitives demandées.
B. La compatibilité de la structure hiérarchique avec la fonction d’émission
La structure hiérarchisée du ministère public français ne fait pas obstacle à sa qualification d’autorité judiciaire par la juridiction de Luxembourg. Le juge européen précise que l’exigence d’indépendance exclut les pressions extérieures mais autorise les instructions internes au sein de la seule magistrature debout. « L’indépendance du ministère public n’est pas non plus remise en cause par le fait que celui-ci est chargé de l’exercice de l’action publique ». Le lien de subordination qui régit le fonctionnement du parquet ne remet donc pas en cause son autonomie de décision face au gouvernement. Cette solution confirme que la mission de poursuite pénale permet d’inclure les procureurs dans le mécanisme simplifié de remise des personnes. L’exercice de ces prérogatives par une autorité non juridictionnelle impose cependant la mise en œuvre d’un contrôle rigoureux sur la légalité des actes.
II. La garantie d’une protection juridictionnelle effective dans l’État membre d’émission
A. La validation du contrôle juridictionnel préalable par le juge national
L’émission d’un mandat d’arrêt européen doit s’insérer dans un système de protection des libertés à double niveau pour la personne faisant l’objet de poursuites. Le premier niveau de protection est assuré lors de l’adoption du titre national de détention qui sert de fondement juridique au mandat européen. Dans le système français, le procureur agit généralement sous l’impulsion d’un juge d’instruction qui a déjà examiné la proportionnalité de la mesure privative. « L’instauration d’un droit de recours distinct contre la décision d’émettre un mandat d’arrêt européen prise par une autorité judiciaire (…) ne constitue qu’une possibilité ». La Cour valide ainsi un contrôle judiciaire qui peut intervenir de manière préalable ou concomitante à l’émission effective du titre par le procureur.
B. L’ouverture de recours postérieurs comme rempart aux atteintes aux libertés
La protection juridictionnelle effective est préservée si l’ordre juridique de l’État d’émission permet de contester la légalité du mandat après sa mise à exécution. Les magistrats relèvent que la décision d’émission peut faire l’objet d’une action en nullité devant les juridictions d’instruction nationales compétentes en la matière. Ce recours demeure ouvert aux parties tout au long de la procédure et garantit un examen contradictoire de la régularité des actes de procédure. « Les exigences inhérentes à une protection juridictionnelle effective (…) sont remplies dès lors que (…) les conditions de délivrance de ce mandat font l’objet d’un contrôle juridictionnel ». L’existence de ces garanties procédurales justifie la confiance mutuelle entre les États membres de l’Union au sein de l’espace de liberté. Cette décision assure l’efficacité des poursuites transfrontalières tout en protégeant les droits fondamentaux par une surveillance judiciaire constante des décisions du parquet.
