La Cour de justice de l’Union européenne, par une décision du 19 septembre 2018, précise les modalités de preuve de l’avantage sélectif en matière d’aides d’État. Un organisme de recherche fut transformé en établissement public à caractère industriel et commercial par une réforme législative nationale intervenue durant l’année deux mille cinq. Cette mutation juridique emporta l’octroi d’une garantie illimitée de l’État en raison de l’insaisissabilité des biens publics et de l’exclusion des procédures d’insolvabilité ordinaires. La Commission qualifia cette mesure d’aide d’État incompatible avec le marché intérieur, provoquant un recours en annulation devant le Tribunal de l’Union européenne. Le juge de première instance annula partiellement cette décision par un arrêt du 26 mai 2016, estimant que l’avantage réel n’était pas prouvé. La juridiction d’appel doit déterminer si l’absence d’effets concrets passés suffit à écarter la présomption d’avantage liée au statut protecteur d’un établissement public. Elle doit également décider si ce mode de preuve allégé peut s’appliquer aux relations contractuelles entretenues avec les fournisseurs et les clients de l’entité. L’étude de cette décision s’articulera autour de la consolidation du régime probatoire de l’avantage financier puis de l’élargissement du champ d’application de cette présomption.
I. La consolidation du régime probatoire de l’avantage découlant d’une garantie implicite
A. Le maintien de la présomption malgré l’absence d’effets réels constatés
Le Tribunal de l’Union européenne avait estimé que la présomption d’avantage était renversée car l’établissement n’avait obtenu aucune condition de crédit préférentielle durant la période passée. La Cour de justice censure ce raisonnement en affirmant que la preuve d’un bénéfice économique effectif n’est pas nécessaire pour maintenir la qualification d’aide. Elle précise que « le bénéficiaire d’une telle garantie n’a tiré dans le passé aucun avantage économique réel » ne suffit pas à écarter l’existence d’un avantage potentiel. La présomption reste réfragable mais son renversement exige de démontrer que l’entité n’obtiendra, selon toute plausibilité, aucun gain futur de cette garantie étatique. Cette approche favorise un contrôle rigoureux des interventions publiques en tenant compte des perspectives d’évolution des marchés financiers et du comportement futur des créanciers.
B. La qualification de la transformation statutaire en aide individuelle
La Commission soutenait que la garantie attachée au statut d’établissement public constituait un régime d’aides permettant une analyse globale des caractéristiques générales de la mesure. Le juge de l’Union confirme toutefois l’analyse du Tribunal en considérant que la transformation de l’organisme constitue une « aide individuelle au sens de l’article 1er, sous e) ». Cette mesure spécifique ne contient aucune disposition générale permettant d’octroyer des aides ultérieures à d’autres entreprises définies de manière abstraite par la loi. La qualification d’aide individuelle ad hoc impose à la Commission d’examiner la situation précise de l’entité au regard des règles du droit européen de la concurrence. Cette permanence de la présomption d’avantage financier permet alors d’envisager son extension aux rapports contractuels que l’établissement entretient avec ses autres partenaires économiques.
II. L’élargissement du champ d’application matériel de la présomption d’avantage
A. L’extension du mécanisme aux créanciers commerciaux de l’établissement
Le juge de première instance avait limité l’application de la présomption aux seules « relations entre un epic et les institutions financières et bancaires » lors de son analyse. La Cour de justice infirme cette interprétation restrictive en jugeant que le mécanisme probatoire peut s’étendre aux rapports avec les fournisseurs et les clients. Les créanciers commerciaux sont rarement indifférents au risque de défaut et peuvent accorder des conditions plus favorables en présence d’une garantie étatique implicite. L’absence de faillite possible assure aux cocontractants que l’établissement remplira toujours ses obligations contractuelles ou que l’État indemnisera le manquement éventuel de l’organisme. Cette solution reconnaît que l’avantage économique peut se manifester par une baisse des prix de fourniture ou par l’absence de paiement de primes d’assurance.
B. La nécessaire vérification du contexte économique et juridique du marché
L’extension de la présomption n’est pas automatique et impose à la Commission de vérifier si les comportements des acteurs du marché justifient un tel mode de preuve. L’institution doit examiner « le contexte économique et juridique dans lequel s’insère le marché affecté » par les relations contractuelles spécifiques de l’entité publique concernée. Il s’agit de s’assurer que les conditions plus avantageuses sont plausibles compte tenu des pratiques habituelles des fournisseurs et des clients dans ce secteur. Cette exigence de rigueur analytique évite la création d’une présomption irréfragable qui ne correspondrait pas aux réalités économiques des échanges commerciaux au sein de l’Union. Le juge assure ainsi un équilibre entre la simplification de la charge de la preuve et la nécessité d’une démonstration concrète de l’avantage sélectif.
