La Cour de justice de l’Union européenne a rendu, le 20 janvier 2021, une décision fondamentale sur le droit d’accès aux informations environnementales. Ce litige porte sur l’équilibre nécessaire entre la transparence démocratique et la protection du secret des échanges au sein des autorités administratives. Un particulier a sollicité la communication de documents relatifs à l’abattage d’arbres survenu en octobre 2010 dans le cadre d’un projet d’aménagement urbain. L’autorité publique régionale a rejeté cette demande en invoquant le caractère interne des notes et informations transmises au sein de ses services. Le tribunal administratif supérieur de Mannheim a infirmé ce refus en jugeant que l’exception de communication interne s’éteint après le processus décisionnel. Saisie d’un recours en révision, la Cour administrative fédérale de Leipzig a interrogé le juge de l’Union sur la définition et la durée de cette protection. La juridiction européenne devait déterminer si la notion de communication interne couvre toutes les informations circulant exclusivement au sein d’une autorité publique. Elle devait également préciser si cette dérogation au principe de transparence est limitée dans le temps ou liée à l’achèvement d’une procédure. Le juge affirme que cette notion englobe toute information non divulguée, sans limite de temps automatique, sous réserve d’une mise en balance des intérêts. Le juge européen consacre une interprétation large de la confidentialité administrative tout en encadrant strictement sa mise en œuvre dans le temps.
**I. L’acception extensive de la notion de communication interne**
**A. Une qualification juridique fondée sur la circulation de l’information**
Le juge de l’Union définit la communication interne comme toute information circulant au sein d’une autorité sans avoir quitté sa sphère de confidentialité. Cette approche privilégie le critère organique et fonctionnel plutôt que la nature matérielle du support contenant les données environnementales sollicitées par le demandeur. Le droit européen distingue ici la notion de document de celle de communication, laquelle nécessite un auteur identifié et un destinataire clairement déterminé. En précisant que « ce terme vise une information adressée par un auteur à un destinataire », la Cour protège l’échange administratif lui-même. La définition de la communication repose ainsi sur l’échange interne, sans égard pour la forme ou le contenu technique des informations transmises.
**B. L’indifférence du contenu et de la source de l’information**
La protection s’applique indépendamment de la nature factuelle des données ou du caractère personnel des opinions exprimées par les agents de l’administration publique. La juridiction souligne que restreindre la dérogation aux seules opinions viderait de son sens l’objectif de préserver un espace de réflexion pour l’autorité. L’information peut même provenir d’une source extérieure si elle n’avait pas vocation à être rendue publique avant sa réception par l’organe administratif. Ainsi, la Cour affirme que cette notion « inclut toutes les informations qui circulent au sein d’une autorité publique » sans distinction de leur importance. Cette large définition de la sphère interne appelle alors une analyse précise de la durée durant laquelle le secret peut être légalement opposé.
**II. Le maintien temporel conditionné de la protection administrative**
**A. Le rejet d’un terme lié à l’achèvement du processus décisionnel**
La Cour écarte l’idée que l’adoption d’une décision finale ou l’achèvement d’un processus administratif mettrait automatiquement fin au secret des communications internes. Elle considère que le besoin de protéger la liberté de pensée et les échanges de vues peut persister au-delà du terme de la procédure. Le juge précise que « l’applicabilité de la dérogation (…) n’est pas limitée dans le temps » par le degré d’avancement d’un quelconque processus de décision. Cette absence de terme fixe garantit aux autorités publiques l’espace nécessaire pour mener des débats internes sereins sans craindre une divulgation prématurée. Si le temps n’éteint pas automatiquement le secret, l’administration doit néanmoins justifier l’atteinte à la transparence par une nécessité actuelle de protection.
**B. La nécessaire justification par une mise en balance actuelle des intérêts**
L’absence de limite temporelle stricte ne signifie pas pour autant que la confidentialité des échanges internes bénéficie d’une protection absolue envers le public. L’autorité doit procéder à une « mise en balance des intérêts en présence » lors de chaque demande d’accès pour justifier légalement son refus. Le juge impose une interprétation restrictive des motifs de refus afin de garantir que la divulgation des informations demeure la règle générale du droit. La protection ne peut durer que tant qu’elle est justifiée, l’intérêt du public à la transparence pouvant croître avec le temps écoulé. Cette solution assure un équilibre dynamique entre le secret nécessaire à l’action administrative et le droit fondamental des citoyens à l’information environnementale.
