La Cour de justice de l’Union européenne a rendu, le 4 septembre 2014, un arrêt capital concernant la protection des eaux contre les nitrates. Ce recours en manquement oppose la Commission européenne à un État membre au sujet de la transposition incomplète de la directive 91/676/CEE.
Le litige naît d’une divergence sur l’étendue des zones vulnérables désignées par l’autorité nationale pour lutter contre la pollution d’origine agricole. L’État défendeur n’avait classé que 1,49 % de son territoire en zone protégée, malgré des indices alarmants de dégradation du milieu aquatique. La Commission soutient que cette désignation est manifestement insuffisante au regard des critères d’eutrophisation et de concentration en nitrates fixés par le droit communautaire. Les autorités nationales contestent ces griefs en invoquant l’origine plurifactorielle des pollutions, notamment urbaine et industrielle, pour justifier leur inaction géographique.
La juridiction est ainsi saisie d’un problème relatif à la marge d’appréciation des États dans l’identification des eaux polluées par des sources agricoles. Un État membre peut-il limiter la protection environnementale en arguant que l’agriculture ne constitue pas la cause exclusive de la pollution constatée ? La Cour rejette cette interprétation restrictive et juge que l’obligation de désignation s’impose dès lors que la contribution agricole est significative. Les juges déclarent par conséquent le manquement de l’État membre sur la majorité des griefs soulevés par l’institution européenne. L’analyse portera d’abord sur l’objectivation de la désignation des zones vulnérables avant d’examiner la contrainte technique pesant sur les programmes d’action.
I. L’objectivation de la désignation des zones vulnérables
A. La primauté du critère de contribution agricole significative
La Cour précise que le large pouvoir d’appréciation des États membres dans la définition des eaux ne saurait compromettre les objectifs de la directive. Les juges rejettent la méthode nationale qui consistait à exclure les zones où la pollution possédait une origine mixte, urbaine ou industrielle. La juridiction énonce que « la contribution de l’agriculture… à cet égard, de l’ordre de 48 %, est manifestement significative » pour justifier une protection accrue.
Cette solution protège l’effet utile du texte européen en empêchant les autorités de se soustraire à leurs obligations par une analyse parcellaire des causes. Ainsi, dès que l’impact des activités agricoles est notable, l’État doit impérativement désigner les eaux atteintes ou susceptibles de l’être dans un avenir proche. Le juge souligne d’ailleurs que « la directive 91/676 n’exige pas que la cause de la pollution des eaux soit exclusivement agricole » pour déclencher ces mesures. Cette interprétation rigoureuse du critère de causalité assure une protection globale des masses d’eau superficielles et souterraines contre les risques de dégradation chimique.
B. L’extension nécessaire de la protection aux eaux eutrophisées
L’État membre tentait de justifier l’absence de désignation de certains lacs en invoquant des processus naturels de vieillissement ou des pollutions historiques sédimentées. La Cour écarte fermement ce raisonnement qui conduirait à laisser des catégories importantes d’eaux eutrophisées en dehors du champ d’application de la directive nitrates. Elle considère qu’une telle situation serait « manifestement incompatible avec cette directive, qui impose aux États membres d’identifier les eaux polluées ou celles susceptibles de l’être ».
Le principe de précaution impose une vigilance particulière dès lors que les rejets azotés risquent de provoquer une croissance accélérée des algues et des organismes. L’autorité nationale ne peut pas s’abriter derrière des incertitudes scientifiques pour refuser de mettre en œuvre les programmes d’action prévus à l’article 5. Par conséquent, la Cour de justice consacre une obligation de résultat dans le recensement des zones sensibles afin de prévenir toute nouvelle pollution de ce type. La désignation des zones vulnérables constitue le socle indispensable sur lequel doivent ensuite s’articuler des mesures de gestion technique particulièrement strictes.
II. La rigueur impérative des programmes d’action environnementaux
A. La nécessaire exhaustivité des types de fertilisants régulés
Le juge européen sanctionne l’État pour avoir restreint l’interdiction d’épandage sur les sols en pente aux seuls fertilisants naturels liquides et minéraux azotés. Cette réglementation lacunaire omettait d’inclure les effluents d’élevage à l’état solide, comme le fumier, ou encore les résidus d’origine piscicole et les boues d’épuration. La Cour rappelle que « les mesures visant à limiter l’épandage sur les sols des fertilisants doivent s’appliquer à toute substance contenant un ou des composés azotés ».
L’absence de couverture végétale sur les terres en forte pente ne saurait non plus constituer une condition limitative à l’application des restrictions d’épandage prévues. Le risque de ruissellement et de pollution des eaux par les fertilisants est indépendant de la présence de végétation, surtout lors d’épisodes de précipitations intenses. En limitant indûment le champ des substances prohibées, l’État membre a failli à sa mission de prévention des transferts d’azote vers les milieux aquatiques. La cohérence des programmes d’action exige une approche globale de la fertilisation qui ne laisse subsister aucune faille technique dans la protection des sols.
B. L’exigence de sécurité juridique dans les périodes d’interdiction
La juridiction souligne que l’interdiction d’épandage à certaines périodes de l’année est une disposition essentielle de la directive qui ne tolère aucune ambiguïté nationale. L’État défendeur invoquait une législation générale interdisant l’épandage par temps de neige ou de gel pour compenser la brièveté des périodes fixes d’interdiction. Cependant, la Cour juge qu’une « telle réglementation ne garantit pas l’application des dispositions de la directive 91/676 d’une manière suffisamment claire et précise ».
Le principe de sécurité juridique impose aux États membres de fixer des calendriers d’interdiction contraignants qui tiennent compte des cycles de croissance des végétaux. L’épandage doit être prohibé durant toute la phase où les plantes n’absorbent pas l’azote, afin d’éviter le lessivage vers les nappes souterraines. Par ailleurs, l’exclusion des engrais chimiques de certaines interdictions régionales est jugée contraire au droit de l’Union, lequel ne prévoit aucune dérogation selon l’origine. L’arrêt confirme ainsi que la protection de l’environnement repose sur une mise en œuvre technique précise, incontestable et dépourvue de toute marge d’interprétation administrative.
