La Cour de justice de l’Union européenne, réunie en grande chambre, a rendu le 26 février 2019 une décision fondamentale relative à l’indépendance des banques centrales. Un gouverneur d’une banque centrale nationale avait été nommé en 2013 pour un mandat de six ans devant initialement s’achever à la fin de l’année 2019. En février 2018, ce haut fonctionnaire fut arrêté par les services de lutte contre la corruption de son État membre pour des soupçons de corruption passive. Une décision administrative lui interdit alors provisoirement d’exercer ses fonctions de décision, de contrôle et de surveillance au sein de l’institution monétaire nationale.
Le gouverneur et la Banque centrale européenne ont saisi la Cour de justice sur le fondement de l’article 14.2 des statuts du Système européen de banques centrales. Les requérants contestaient la légalité de cette mesure d’interdiction provisoire en invoquant une violation des garanties d’indépendance prévues par le droit de l’Union. L’État membre défendeur concluait au rejet des recours en invoquant l’incompétence de la Cour pour connaître d’une mesure de sûreté prise dans une procédure pénale. Il soutenait également que la décision litigieuse ne constituait pas un relèvement de fonctions définitif au sens strict des traités et des protocoles annexés.
La juridiction devait ainsi déterminer si une interdiction temporaire d’exercer des fonctions directoriales constitue un relèvement de fonctions ouvrant la compétence de contrôle de la Cour. Elle devait également préciser la nature juridique du recours prévu par les statuts et les conditions de fond permettant de justifier légalement une telle éviction. La Cour affirme sa compétence pour contrôler les mesures provisoires et qualifie la procédure de recours en annulation spécifique contre un acte de droit national. Elle annule la décision au motif que l’État n’a produit aucun élément de preuve suffisant pour établir l’existence d’une faute grave.
**I. L’affirmation du contrôle juridictionnel sur le statut des gouverneurs**
**A. L’assimilation de la suspension temporaire au relèvement de fonctions**
La Cour de justice écarte l’exception d’incompétence soulevée par l’État membre en proposant une interprétation téléologique et protectrice de l’indépendance des banques centrales nationales. Elle souligne que l’article 14.2 des statuts vise à « garantir l’indépendance fonctionnelle des gouverneurs des banques centrales nationales » pour accomplir les missions confiées par les traités. Une interdiction temporaire d’exercice des fonctions est susceptible de constituer un « moyen de pression » efficace sur le titulaire du mandat monétaire durant son exercice. Le caractère provisoire de la mesure ne saurait donc faire obstacle au contrôle juridictionnel sans risquer de priver la disposition de son effet utile.
L’indépendance du conseil des gouverneurs de la Banque centrale européenne serait gravement compromise si les États pouvaient écarter discrétionnairement les membres de cet organe de décision. Ainsi, la Cour considère qu’une mesure d’interdiction provisoire d’exercice des fonctions de gouverneur entre dans le champ d’application du recours prévu par les statuts européens. Cette solution permet d’éviter que des mesures de sûreté nationales successives ne soient utilisées pour contourner les garanties d’indépendance prévues par le droit primaire. La protection du mandat contre les ingérences politiques justifie cette extension de la compétence de la juridiction de l’Union européenne aux actes préparatoires nationaux.
**B. La qualification du recours en une action en annulation spécifique**
La nature du recours introduit par les statuts du Système européen de banques centrales fait l’objet d’une clarification essentielle par les juges de la grande chambre. Bien que la Banque centrale européenne suggérât un arrêt déclaratoire, la Cour qualifie cette voie de droit de « recours en annulation » contre une décision nationale. Cette dérogation à la répartition habituelle des compétences entre juge national et juge de l’Union s’explique par le contexte institutionnel très intégré du système monétaire. Le gouverneur d’une banque centrale nationale possède en effet un statut hybride, agissant à la fois comme autorité nationale et membre d’une institution européenne.
L’objectif de cette procédure est de sanctionner rapidement tout relèvement de fonctions décidé en violation des traités pour garantir l’équilibre institutionnel et l’indépendance monétaire. Un simple arrêt déclaratoire ne répondrait pas de façon satisfaisante aux intentions des auteurs des traités car il dépendrait de la mise en œuvre nationale. Par conséquent, la Cour de justice s’octroie le pouvoir d’annuler directement l’acte d’un État membre, soulignant l’originalité du droit de l’Union dans ce domaine particulier. Cette compétence exceptionnelle assure que l’absence prolongée d’un membre du conseil des gouverneurs ne puisse affecter durablement le fonctionnement régulier de la zone euro.
**II. La protection rigoureuse de l’indépendance institutionnelle par l’exigence de preuve**
**A. La primauté de l’indépendance monétaire sur l’autonomie pénale nationale**
L’État membre invoquait l’article 276 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne pour limiter la compétence de la Cour en matière pénale et policière. La juridiction rejette cet argument en rappelant que la compétence pénale des États doit s’exercer dans le respect de l’ensemble du droit de l’Union européenne. Les règles de procédure pénale nationale ne peuvent faire obstacle aux attributions que la Cour tient directement des statuts de l’institution monétaire et des traités. L’indépendance monétaire bénéficie d’une protection absolue qui limite la souveraineté répressive des États lorsque celle-ci interfère avec le fonctionnement des organes décisionnels européens.
Cette solution ne confère aucune immunité pénale au gouverneur mais impose un contrôle sur les mesures provisoires pouvant être assimilées à un relèvement de fonctions injustifié. La Cour précise qu’elle n’entend pas se substituer aux juridictions nationales pour statuer sur la responsabilité pénale ou interférer avec les enquêtes préliminaires en cours. Cependant, elle doit vérifier que l’interdiction d’exercer les fonctions n’est prise que s’il existe des « indices suffisants » d’une faute grave commise par l’intéressé. La protection de l’indépendance institutionnelle commande que les autorités nationales justifient précisément les mesures affectant la composition des organes de direction de la banque.
**B. La sanction d’une mesure d’éviction dépourvue de base factuelle suffisante**
L’article 14.2 des statuts prévoit qu’un gouverneur ne peut être relevé de ses fonctions que s’il a commis une « faute grave » ou ne remplit plus les conditions. Il incombe alors à la Cour de vérifier que la décision nationale repose sur des éléments probants de nature à établir la réalité du manquement allégué. En l’espèce, l’État membre défendeur n’a fourni aucun commencement de preuve des accusations de corruption ayant motivé l’adoption de la mesure d’interdiction provisoire. Malgré les demandes répétées de la juridiction, aucun document produit ne permettait d’établir l’existence d’indices suffisants quant au bien-fondé des poursuites engagées.
La Cour de justice constate ainsi que la décision litigieuse est entachée d’une absence de justification au regard des exigences du droit de l’Union européenne. Elle accueille le moyen tiré du caractère non justifié du relèvement de fonctions et prononce l’annulation de la mesure d’interdiction prise par l’organe national. Cette décision illustre la volonté de la Cour de soumettre les actes des administrations nationales à un contrôle de légalité strict en matière monétaire. La protection du statut des gouverneurs constitue désormais un rempart essentiel contre les tentatives de déstabilisation des banques centrales par des procédures judiciaires injustifiées.
