La Cour de justice de l’Union européenne a rendu une décision le 31 mai 2018 relative aux contrôles de l’argent liquide franchissant les frontières communautaires. Cette affaire concerne l’interprétation des articles 63 et 65 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne face à une réglementation nationale répressive.
Un voyageur a fait l’objet d’un contrôle aéroportuaire alors qu’il transportait une somme de quatre-vingt-douze mille neuf cents euros dans ses bagages enregistrés. Les autorités douanières ont constaté l’absence de déclaration préalable obligatoire pour ce transfert de fonds vers un pays tiers lors d’une escale sur le territoire.
L’administration nationale a prononcé une amende administrative s’élevant à la quasi-totalité de la somme saisie pour sanctionner ce manquement aux obligations déclaratives en vigueur. Saisie d’un recours, la Cour supérieure de justice de Madrid a décidé le 5 avril 2017 de solliciter la juridiction européenne sur la validité de telles sanctions.
Le problème juridique repose sur la compatibilité d’une amende pouvant atteindre le double du montant non déclaré avec le principe de proportionnalité inhérent aux libertés de circulation. Les juges européens considèrent que de telles mesures excèdent ce qui est nécessaire pour garantir le respect de l’obligation de déclaration sans intention frauduleuse démontrée.
Le respect de l’obligation de déclaration s’inscrit dans un cadre juridique précis qu’il convient d’analyser avant d’en apprécier la sanction proportionnée.
**I. La conciliation des impératifs de contrôle avec la libre circulation des capitaux**
**A. Le fondement juridique des obligations de déclaration nationales**
Le règlement relatif aux contrôles de l’argent liquide complète les mécanismes de prévention du blanchiment de capitaux sans toutefois les remplacer intégralement dans l’ordre juridique. L’article 65 du Traité prévoit que les États membres conservent le droit de prendre des mesures justifiées par des motifs liés à l’ordre public.
La juridiction précise que ce texte « n’affecte pas la possibilité, pour les États membres, d’exercer […] des contrôles nationaux sur les mouvements d’argent liquide au sein de l’Union ». Cette faculté permet aux autorités nationales d’imposer des obligations déclaratives complémentaires pour surveiller les flux monétaires circulant sur leur propre territoire souverain.
**B. L’existence d’une entrave justifiée par l’ordre public**
La libre circulation des capitaux interdit en principe les entraves aux mouvements de fonds, mais la lutte contre le blanchiment constitue un objectif légitime de protection. Une réglementation nationale imposant une déclaration préalable pour l’exportation de billets de banque est donc admissible sous réserve de respecter le cadre des libertés fondamentales.
L’entrave constatée doit être propre à garantir la réalisation de l’objectif poursuivi tout en respectant strictement les limites imposées par le droit de l’Union européenne. Les mesures nationales restreignant la libre circulation des capitaux ne peuvent être validées que si elles demeurent cohérentes avec les nécessités de la sécurité publique.
**II. L’exigence de proportionnalité des sanctions en matière de mouvements d’argent liquide**
**A. Le caractère excessif d’une amende pouvant atteindre le double du montant non déclaré**
Le principe de proportionnalité s’impose pour la détermination des éléments constitutifs de l’infraction ainsi que pour la fixation des règles relatives à l’intensité des amendes administratives. Une sanction dont le montant maximal peut atteindre deux fois la somme non déclarée dépasse manifestement les limites nécessaires pour assurer le respect d’une obligation formelle.
La Cour souligne qu’une amende fixée à un montant correspondant à presque la totalité de la somme transportée « va au-delà des limites de ce qui est nécessaire ». Une telle sévérité administrative ne saurait être justifiée par le simple besoin de garantir l’exécution d’une formalité déclarative dépourvue de toute autre circonstance aggravante.
**B. La nécessaire distinction entre manquement formel et activités illicites**
La sanction prévue vise uniquement à réprimer la violation d’une obligation de déclaration et non à punir d’éventuelles activités frauduleuses ou des délits criminels non prouvés. Les juges rappellent que « la rigueur des sanctions doit être en adéquation avec la gravité des violations qu’elles répriment » selon une jurisprudence constante.
Il en résulte que le droit de l’Union s’oppose à une législation permettant le prononcé d’une amende aussi élevée pour une omission administrative sans intention de dissimulation. L’appréciation de la valeur de la sanction doit ainsi demeurer fidèle aux objectifs de prévention sans devenir une mesure spoliatrice dénuée de fondement juridique.
