La Cour de justice de l’Union européenne, par un arrêt rendu le six octobre deux mille vingt-deux, précise l’articulation entre les législations nationales et le droit de l’Union. La juridiction examine la conformité d’une interdiction de paiement en espèces au regard de la directive relative à la prévention du blanchiment et du traité.
Une société commerciale a distribué des dividendes à son associé unique, résident d’un autre État membre, sous la forme de plusieurs versements manuels en numéraire. L’administration fiscale a constaté que ces transactions dépassaient le seuil légal autorisé par le droit interne et a prononcé plusieurs sanctions pécuniaires administratives. La société a contesté ces amendes devant le tribunal administratif de Blagoevgrad en invoquant notamment le caractère disproportionné de la sanction et l’incompatibilité avec les libertés fondamentales. Saisie de plusieurs questions préjudicielles, la Cour doit déterminer si une telle limitation relève du champ d’application de la directive et constitue une restriction injustifiée aux capitaux. Les juges de Luxembourg affirment que la directive ne s’applique pas à ces mesures, tout en soumettant la restriction constatée à un strict contrôle de proportionnalité.
I. L’inapplicabilité de la directive 2015/849 aux limitations générales des paiements en espèces
A. Une distinction fondée sur la divergence des objectifs poursuivis
La Cour écarte d’abord l’application de la directive en soulignant que le texte européen vise exclusivement la prévention du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme. Elle relève que la réglementation nationale litigieuse « cherche à atteindre des objectifs différents » en se concentrant principalement sur la lutte contre la fraude et l’évasion fiscales. Cette législation exige l’usage d’un virement bancaire pour garantir la traçabilité des opérations financières et limiter le secteur informel de l’économie au sein du territoire.
L’arrêt précise que la directive procède à une harmonisation des mesures de vigilance à l’égard des catégories professionnelles les plus exposées à la grande criminalité. À l’inverse, les dispositions nationales en cause ne contiennent aucune référence explicite au texte européen et ne prévoient pas d’obligations d’identification ou de déclaration de soupçon. La finalité fiscale de la mesure interne prévaut ainsi sur la dimension préventive du droit de l’Union, justifiant cette exclusion du champ d’application matériel.
B. Un champ d’application ratione personae et ratione materiae restreint
Le raisonnement des juges s’appuie également sur la nature des acteurs et des transactions visés par les obligations de vigilance définies au niveau de l’Union. La directive s’adresse à un cercle limité d’entités assujetties, alors que la loi nationale s’applique de manière uniforme à toute personne physique ou morale sur le territoire. En outre, la Cour souligne que le texte européen couvre les paiements pour livraison de biens et « ne vise pas les rapports entre une société et ses actionnaires ».
L’exclusion est confirmée par le fait que la directive ne contient aucune disposition limitant directement le montant des paiements pouvant être légalement effectués en espèces. Les États membres conservent la faculté d’adopter des seuils plus bas ou des limitations supplémentaires uniquement s’ils agissent dans le cadre de la lutte contre le blanchiment. La mesure nationale ne constituant pas une transposition de la directive, elle doit alors être examinée au regard des libertés fondamentales garanties par le traité.
II. Le contrôle de la restriction à la libre circulation des capitaux et du régime répressif
A. La reconnaissance d’une entrave justifiée par la lutte contre la fraude fiscale
La Cour qualifie l’interdiction de paiement en espèces de « restriction à la libre circulation des capitaux » interdite par l’article soixante-trois du traité sur le fonctionnement de l’Union. Cette mesure est susceptible de dissuader certains investisseurs non-résidents d’acquérir des participations dans des sociétés locales en limitant les modalités de perception de leurs dividendes. Cependant, une telle entrave peut être admise si elle répond à des raisons impérieuses d’intérêt général comme la garantie d’un recouvrement efficace de l’impôt dû.
L’obligation de recourir à un virement bancaire apparaît propre à garantir la réalisation de cet objectif en levant l’anonymat des transactions et en assurant leur traçabilité. Les juges considèrent que cette mesure contribue de manière cohérente et systématique à éviter que les distributions de bénéfices n’interviennent de manière totalement occulte. La lutte contre l’émergence d’une économie parallèle constitue ainsi une justification légitime, sous réserve que la réglementation ne dépasse pas ce qui est strictement nécessaire.
B. L’exigence de proportionnalité des sanctions au regard des droits fondamentaux
Le régime de sanctions, bien que relevant de la compétence des États membres, doit impérativement respecter le principe de proportionnalité des peines inscrit dans la Charte. La Cour analyse le caractère punitif et répressif des amendes pour confirmer qu’elles revêtent une nature pénale au sens du droit de l’Union européenne. Elle admet qu’un système d’amendes calculées sur un pourcentage fixe du montant total n’est pas disproportionné dès lors qu’il permet une certaine individualisation.
Toutefois, les juges rappellent que la sévérité de la sanction doit correspondre précisément à la gravité de l’infraction commise par le contrevenant lors de la transaction. Une amende atteignant cent pour cent de la somme acquittée irait manifestement au-delà des limites de ce qui est nécessaire pour garantir le respect de l’obligation. Il appartient donc à la juridiction nationale de vérifier si le niveau des sanctions effectivement infligées n’excède pas les impératifs de répression et de prévention.
