L’admission exceptionnelle au séjour : l’office du juge administratif entre pouvoir discrétionnaire et contrôle juridictionnel

Alors que l’Espagne vient de clore un processus extraordinaire de régularisation ayant recueilli plus d’un million deux cent mille demandes et que la Cour suprême espagnole en examine la conformité au droit de l’Union européenne, la France continue d’adosser sa politique de régularisation à un mécanisme radicalement différent : l’admission exceptionnelle au séjour, régie par l’article L. 435-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA). Là où Madrid a fait le choix d’une régularisation collective par décret, Paris maintient une logique d’examen individuel confié au pouvoir discrétionnaire du préfet, sous le contrôle du juge administratif.

Ce contraste saisissant entre deux modèles européens de régularisation invite à s’interroger sur l’état du droit positif français. Quel est, en 2026, l’office du juge administratif lorsqu’il est saisi d’un refus d’admission exceptionnelle au séjour ? Entre le contrôle restreint de l’erreur manifeste d’appréciation et le contrôle normal exercé sur la menace à l’ordre public, la dualité des standards juridictionnels dessine un paysage contentieux complexe, que les évolutions jurisprudentielles récentes du Conseil d’État et des cours administratives d’appel contribuent à préciser.

L’analyse de la jurisprudence la plus récente révèle une tension persistante entre la nature gracieuse de la mesure — l’admission exceptionnelle au séjour demeure une faculté offerte à l’administration et non un droit pour l’étranger — et l’exigence constitutionnelle et conventionnelle d’un recours effectif. C’est cette tension que la présente étude se propose d’explorer, en deux temps : d’abord en analysant le cadre juridique du pouvoir discrétionnaire de régularisation et l’office du juge qui en découle (I), ensuite en examinant les mutations contemporaines de ce contrôle, entre le recadrage des circulaires ministérielles par le Conseil d’État et les perspectives d’évolution du standard juridictionnel (II).

I. Le pouvoir discrétionnaire de régularisation et l’office du juge : un équilibre entre faveur administrative et contrôle juridictionnel

A. L’admission exceptionnelle au séjour : une mesure de faveur au fondement légal et à l’exercice discrétionnaire

L’article L. 435-1 du CESEDA dispose que « l’étranger dont l’admission au séjour répond à des considérations humanitaires ou se justifie au regard des motifs exceptionnels qu’il fait valoir peut se voir délivrer une carte de séjour temporaire portant la mention “salarié”, “travailleur temporaire” ou “vie privée et familiale”, sans que soit opposable la condition prévue à l’article L. 412-1 ». Ce texte, dans sa rédaction issue de l’ordonnance du 16 décembre 2020, s’inscrit dans le prolongement de l’ancien article L. 313-14 du même code, qui avait introduit en 2006 un mécanisme de régularisation à titre exceptionnel destiné à répondre à des situations humanitaires ou à des motifs exceptionnels non couverts par les voies de droit commun du séjour (CESEDA, art. L. 435-1).

La nature juridique de cette disposition a été précisée de manière constante par la jurisprudence administrative. Il est acquis que l’admission exceptionnelle au séjour constitue une mesure de faveur, au bénéfice de laquelle l’étranger ne peut faire valoir aucun droit. La cour administrative d’appel de Nancy l’a rappelé avec netteté : il résulte des termes mêmes de l’article L. 435-1 que « le législateur a entendu laisser à l’administration un large pouvoir pour apprécier si l’admission au séjour d’un étranger répond à des considérations humanitaires ou si elle se justifie au regard des motifs exceptionnels que celui-ci fait valoir » (CAA Nantes, 1ère ch., 11 mars 2025, n° 24NT01911). Il en découle que le préfet, dans l’exercice du pouvoir discrétionnaire dont il dispose, apprécie souverainement, compte tenu de l’ensemble des éléments de la situation personnelle de l’intéressé, l’opportunité d’une mesure de régularisation.

Ce pouvoir discrétionnaire est d’une ampleur particulière s’agissant des ressortissants d’États liés à la France par des accords bilatéraux. Ainsi, pour les ressortissants algériens, si l’accord franco-algérien du 27 décembre 1968 ne prévoit pas de modalités d’admission exceptionnelle au séjour semblables à celles de l’article L. 435-1 du CESEDA, « ses stipulations n’interdisent pas au préfet de délivrer un certificat de résidence à un ressortissant algérien qui ne remplit pas l’ensemble des conditions auxquelles est subordonnée sa délivrance de plein droit » et « il appartient au préfet, dans l’exercice du pouvoir discrétionnaire dont il dispose sur ce point, d’apprécier, compte tenu de l’ensemble des éléments de la situation personnelle de l’intéressé, l’opportunité d’une mesure de régularisation » (CAA Toulouse, 4ème ch., 1er juin 2023, n° 22TL20830). La cour administrative d’appel de Paris a confirmé cette analyse, en jugeant que lorsque l’administration se fonde à tort sur les dispositions du CESEDA pour refuser l’admission exceptionnelle au séjour d’un ressortissant algérien ou tunisien, « il doit toutefois être regardé comme ayant exercé en réalité son pouvoir discrétionnaire de régularisation au regard de considérations humanitaires ou de motifs exceptionnels » (CAA Paris, 7ème ch., 26 septembre 2024, n° 24PA00885 ; CAA Paris, 4ème ch., 8 janvier 2026, n° 25PA00554).

La juridiction administrative admet ainsi que le juge puisse procéder d’office à une substitution de base légale, dès lors que « le pouvoir d’appréciation dont dispose l’autorité préfectorale en vertu de son pouvoir discrétionnaire est le même que celui dont elle dispose au titre de l’article L. 435-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile » et que « la substitution à la base légale erronée du pouvoir général dont dispose le préfet de régulariser ou non la situation d’un étranger n’a pour effet de priver l’intéressé d’aucune garantie » (CAA Paris, 4ème ch., 8 janvier 2026, n° 25PA00554, précité). Cette construction jurisprudentielle, qui préserve l’effectivité du contrôle juridictionnel tout en respectant la spécificité des sources conventionnelles, illustre la souplesse de l’office du juge administratif en la matière.

B. La dualité de l’office du juge : contrôle normal sur la menace à l’ordre public, contrôle restreint sur les motifs exceptionnels

L’intensité du contrôle exercé par le juge administratif sur les refus d’admission exceptionnelle au séjour n’est pas uniforme. Le Conseil d’État a précisé, dans une décision du 10 octobre 2025, que le contrôle du juge varie selon la nature des motifs sur lesquels le préfet fonde sa décision (CE, 2ème ch., 21 novembre 2025, n° 502722, et CE, 10 octobre 2025, n° 493118).

S’agissant du motif tiré de la menace à l’ordre public, le Conseil d’État exerce un contrôle normal. Cette solution s’inscrit dans une lignée jurisprudentielle constante, qui a progressivement étendu le contrôle normal de la qualification de menace à l’ordre public à l’ensemble du contentieux des étrangers, qu’il s’agisse de l’expulsion, du refus de titre de séjour ou du refus de visa. Comme l’a relevé la doctrine, cette extension repose sur l’idée « qu’un contrôle entier se justifie davantage, dans la mesure où il s’agit d’une procédure dérogatoire » (concl. I. de Silva sur CE, 2 mars 2003, Ministre de l’Intérieur c/ Rakhimov, n° 238662).

En revanche, s’agissant de l’appréciation portée par le préfet sur l’existence de considérations humanitaires ou de motifs exceptionnels justifiant l’admission au séjour, le juge n’exerce qu’un contrôle restreint. Il se borne à vérifier que l’administration n’a pas commis d’erreur manifeste d’appréciation. La cour administrative d’appel de Nancy a rappelé, dans un arrêt du 1er avril 2025, que « saisi d’un moyen en ce sens, le juge de l’excès de pouvoir doit vérifier que le préfet n’a pas commis d’erreur manifeste dans l’appréciation portée sur la situation personnelle de l’intéressé » (CAA Nancy, 4ème ch., 1er avril 2025, n° 24NC02463).

Ce contrôle restreint a pour conséquence pratique que l’administration dispose d’une marge d’appréciation considérable. La cour administrative d’appel de Paris a ainsi jugé que, même en présence d’une présence ancienne en France et d’une activité professionnelle stable, le préfet ne commet pas d’erreur manifeste d’appréciation en refusant l’admission exceptionnelle au séjour « dès lors qu’il ressort des pièces du dossier que l’intéressée a séjourné régulièrement en France essentiellement pour y suivre des études, qu’elle est célibataire et sans charge de famille en France et qu’elle a vécu dans son pays d’origine jusqu’à l’âge de 22 ans » (CAA Paris, 7ème ch., 26 septembre 2024, n° 24PA00885).

Cette dualité de standards — contrôle normal sur l’ordre public, contrôle restreint sur les motifs exceptionnels — n’est pas dépourvue de logique. Le contrôle normal sur l’ordre public se justifie par la gravité des conséquences d’une telle qualification pour l’étranger, tandis que le contrôle restreint sur l’admission exceptionnelle proprement dite traduit la nature gracieuse de la mesure. Toutefois, cette différence d’intensité du contrôle soulève une difficulté pratique : le préfet peut-il, en fondant sa décision sur la menace à l’ordre public, contourner le pouvoir d’appréciation que lui confère l’article L. 435-1 et ainsi soustraire sa décision au contrôle normal ? La jurisprudence récente du Conseil d’État du 10 octobre 2025 (n° 493118) apporte une réponse nuancée à cette interrogation, en dissociant clairement les deux motifs et en leur appliquant des standards de contrôle distincts.

II. Les mutations contemporaines de l’office du juge sous l’effet des évolutions législatives et réglementaires

A. Le recadrage des circulaires ministérielles par le Conseil d’État : la défense de l’office du juge face à la soft law administrative

L’année 2025 a été marquée par une intense activité normative et contentieuse autour de l’admission exceptionnelle au séjour. La circulaire du ministre de l’intérieur du 23 janvier 2025, dite « circulaire Retailleau », a entendu recentrer les critères de régularisation en adressant aux préfets des orientations générales relatives à l’admission exceptionnelle au séjour. Saisi par plusieurs associations, dont la Cimade, le GISTI et la Ligue des droits de l’homme, le Conseil d’État a rendu le 21 novembre 2025 une décision importante sur la légalité de cette circulaire (CE, 2ème ch., 21 novembre 2025, n° 502722).

La haute juridiction a rappelé que la circulaire attaquée « énonce des orientations générales relatives à l’admission exceptionnelle au séjour (AES) prévue à l’article L. 435-1 et suivants du code de l’entrée et du séjour des étrangers destinées à éclairer les préfets dans l’exercice de leur pouvoir de prendre des mesures de régularisation ». Ce faisant, le Conseil d’État a posé un cadre d’analyse essentiel : la circulaire ne saurait restreindre le pouvoir d’appréciation du préfet au point de transformer l’admission exceptionnelle au séjour en une compétence liée. Le juge administratif veille ainsi à préserver la nature discrétionnaire de la mesure, tout en encadrant les orientations ministérielles qui tendraient à en réduire excessivement la portée.

Cette décision du 21 novembre 2025 est d’autant plus significative qu’elle s’inscrit dans un contexte de durcissement général des conditions d’admission au séjour. La loi du 26 janvier 2024 pour contrôler l’immigration, améliorer l’intégration a renforcé les exigences linguistiques et civiques, créé de nouveaux régimes de titre de séjour pour les métiers en tension (article L. 435-4 du CESEDA, depuis abrogé à titre différé) et introduit un dispositif de régularisation des travailleurs sans-papiers dans les métiers en tension. L’office du juge administratif s’est trouvé, de ce fait, confronté à de nouvelles configurations contentieuses, où l’articulation entre les différents fondements de l’admission exceptionnelle au séjour devient un enjeu central du procès.

La complexité de cet office apparaît notamment lorsque le préfet se fonde simultanément sur plusieurs textes pour refuser l’admission au séjour. La cour administrative d’appel de Douai a ainsi jugé qu’il appartient à l’autorité administrative, « sous le contrôle du juge, d’examiner, notamment, si la qualification, l’expérience et les diplômes de l’étranger ainsi que les caractéristiques de l’emploi auquel il postule, de même que tout élément de la situation personnelle de l’intéressée, tel que, par exemple, l’ancienneté de son séjour en France, peuvent constituer, en l’espèce des motifs exceptionnels d’admission au séjour » (CAA Douai, 3ème ch., 4 juin 2025, n° 24DA02253). Cette formulation, qui détaille les éléments que le préfet — et derrière lui le juge — doit prendre en considération, illustre la tendance à un enrichissement progressif de l’office du juge, qui ne se contente plus d’un contrôle purement formel mais s’assure de la complétude de l’examen administratif.

B. Vers un renforcement du contrôle juridictionnel ? Les perspectives d’évolution de l’office du juge en matière d’admission exceptionnelle au séjour

La dualité des standards de contrôle — normal sur l’ordre public, restreint sur les motifs exceptionnels — est-elle appelée à évoluer ? Plusieurs indices convergents permettent de le penser.

En premier lieu, la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme exerce une pression constante en faveur d’un contrôle juridictionnel effectif en matière d’éloignement des étrangers. L’article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, qui garantit le droit au respect de la vie privée et familiale, est régulièrement invoqué à l’appui des recours contre les refus d’admission exceptionnelle au séjour. Si le juge administratif écarte fréquemment ce moyen au motif que « le rejet de la demande d’admission exceptionnelle au séjour n’a pas porté à son droit au respect de sa vie privée et familiale une atteinte disproportionnée » (CAA Paris, 26 septembre 2024, n° 24PA00885, précité), la combinaison du contrôle restreint de l’erreur manifeste et du contrôle de proportionnalité au regard de l’article 8 de la Convention crée un standard composite qui, en pratique, se rapproche d’un contrôle normal déguisé.

En deuxième lieu, la logique de l’admission exceptionnelle au séjour se trouve concurrencée par le développement de voies de régularisation spécifiques, telles que l’article L. 435-4 du CESEDA relatif aux métiers en tension, l’article L. 435-2 pour les étrangers accueillis par les organismes d’action sociale, ou encore l’article L. 435-3 pour les jeunes majeurs confiés à l’aide sociale à l’enfance. Ces dispositifs, qui répondent à des objectifs sectoriels, tendent à réduire le champ de l’admission exceptionnelle « générale » de l’article L. 435-1 et, par contrecoup, à renforcer l’exigence de motivation des refus qui lui sont opposés.

En troisième lieu, la comparaison avec le droit de l’Union européenne est éclairante. La directive 2008/115/CE, dite « directive retour », impose aux États membres de prévoir des voies de recours effectives contre les décisions de retour, ce qui inclut les décisions de refus de séjour assorties d’une obligation de quitter le territoire français. La Cour de justice de l’Union européenne a itérativement rappelé que le droit à un recours effectif, consacré par l’article 47 de la Charte des droits fondamentaux, exige que le juge puisse exercer un contrôle suffisamment approfondi sur les décisions administratives en matière de séjour. La transposition de ces exigences dans l’office du juge administratif français, déjà amorcée par la décision du Conseil d’État du 10 octobre 2025 (n° 493118), pourrait à terme conduire à un alignement des standards de contrôle sur un modèle de contrôle normal généralisé.

En quatrième lieu, et pour revenir au contraste initial avec le modèle espagnol, la régularisation massive opérée par le gouvernement de Pedro Sánchez — un million deux cent mille demandes déposées entre le 16 avril et le 30 juin 2026 — illustre une divergence fondamentale d’approche. Là où la France fait reposer la régularisation sur un pouvoir discrétionnaire individuel du préfet sous le contrôle restreint du juge, l’Espagne a opté pour une régularisation collective par voie de décret, dont la Cour suprême espagnole examine actuellement la compatibilité avec le droit de l’Union européenne. Ce contentieux espagnol, qui soulève la question de savoir si un État membre peut procéder à une régularisation de portée générale plutôt qu’à un examen individualisé, aura nécessairement des répercussions sur la conception française de l’admission exceptionnelle au séjour. Si la Cour de justice de l’Union européenne était amenée à se prononcer, sa décision pourrait contraindre la France à repenser l’articulation entre pouvoir discrétionnaire et contrôle juridictionnel.

Il résulte de l’ensemble de ces éléments que l’office du juge administratif en matière d’admission exceptionnelle au séjour, loin d’être figé, est en mutation constante. La dualité des standards de contrôle, si elle demeure le cadre de référence, est travaillée par des forces centrifuges — pression conventionnelle, diversification des fondements légaux, exigences du droit de l’Union — qui tendent à en réduire la portée pratique. Le praticien du droit des étrangers doit ainsi composer avec un paysage juridictionnel complexe, où le choix du fondement de la demande et l’identification du standard de contrôle applicable constituent des enjeux stratégiques majeurs.

Conclusion

L’admission exceptionnelle au séjour occupe une place singulière dans le droit des étrangers. Mesure de faveur par nature, elle n’en est pas moins soumise à un contrôle juridictionnel dont l’intensité, pour être variable, n’est jamais nulle. La jurisprudence récente du Conseil d’État et des cours administratives d’appel témoigne d’un effort constant pour concilier le respect du pouvoir discrétionnaire du préfet avec l’exigence d’un recours effectif.

La décision du Conseil d’État du 10 octobre 2025 (n° 493118), en consacrant un contrôle normal sur le motif d’ordre public tout en maintenant un contrôle restreint sur l’appréciation des motifs exceptionnels, a clarifié le cadre sans le bouleverser. La décision du 21 novembre 2025 (n° 502722), en exerçant un contrôle sur la légalité de la circulaire ministérielle du 23 janvier 2025, a rappelé que le pouvoir discrétionnaire du préfet ne saurait être orienté au point de se muer en compétence liée. Les cours administratives d’appel, dans leur diversité, veillent à ce que l’administration procède à un examen complet et personnalisé de chaque demande.

L’avenir de l’office du juge en la matière dépendra pour partie des évolutions du droit de l’Union européenne. Le contentieux pendant devant la Cour suprême espagnole au sujet de la régularisation massive décidée par le gouvernement Sánchez, et l’éventuelle saisine de la Cour de justice de l’Union européenne qui pourrait en résulter, sont susceptibles de faire évoluer le cadre dans lequel s’exerce le pouvoir discrétionnaire de régularisation des États membres. Dans l’attente, le praticien doit maîtriser les subtilités d’un office juridictionnel à deux vitesses, où l’identification du standard de contrôle applicable conditionne la stratégie contentieuse.

Le cabinet Kohen Avocats, fort de son expérience du contentieux des étrangers devant les juridictions administratives, accompagne les ressortissants étrangers dans leurs démarches de régularisation et les assiste devant le tribunal administratif et les cours administratives d’appel. Une analyse personnalisée de chaque situation est indispensable pour déterminer le fondement le plus approprié à la demande et pour anticiper l’office du juge.