Conseil constitutionnel, le 21 mars 2023, n°2023-849

Le Conseil constitutionnel, saisi le 21 mars 2023 par la Première ministre, des députés et des sénateurs, a examiné la loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023. Les requérants contestaient la procédure d’adoption, la sincérité de la loi et la place de plusieurs articles dans ce texte spécifique. La question centrale portait sur la conformité à la Constitution des dispositions relatives à la réforme des retraites et de la procédure législative accélérée. Le Conseil a validé l’essentiel de la réforme tout en censurant plusieurs articles jugés étrangers au domaine des lois de financement de la sécurité sociale.

I. La validation de la procédure législative et de la sincérité de la loi.

Le Conseil constitutionnel a d’abord écarté les griefs relatifs à la procédure d’adoption de la loi déférée. Il a jugé que le recours à une loi de financement rectificative pour porter une réforme des retraites n’était soumis à aucune condition d’urgence. Il a rappelé qu’il ne lui appartenait pas de substituer son appréciation à celle du législateur sur ce choix procédural. Il a également validé l’application des délais restreints de l’article 47-1 de la Constitution et l’engagement de la responsabilité du Gouvernement sur le fondement de l’article 49 alinéa 3. Enfin, il a estimé que l’usage cumulé de ces procédures, bien qu’inhabituel, n’avait pas rendu la procédure contraire à la Constitution. La décision affirme ainsi la pleine maîtrise du Gouvernement sur les instruments constitutionnels pour accélérer l’adoption d’un texte.

Le juge constitutionnel a ensuite rejeté le moyen tiré du défaut de sincérité de la loi de financement rectificative. Il a considéré que l’avis du Haut conseil des finances publiques ne révélait aucune intention de fausser les grandes lignes de l’équilibre financier. Il a également souligné que le projet de loi était accompagné de tous les documents exigés par la loi organique. La haute juridiction a ainsi consacré une conception stricte de la sincérité, limitée à l’absence d’intention frauduleuse dans les prévisions. Cette approche écarte toute contestation fondée sur la simple discussion des hypothèses économiques retenues par le législateur.

II. La censure de dispositions sans lien avec l’objet des lois de financement de la sécurité sociale.

Le Conseil constitutionnel a exercé un contrôle strict de la « cavalerie législative » en censurant plusieurs articles de la loi. Il a jugé que les articles 2 et 3, relatifs à l’emploi des seniors, n’avaient pas d’effet direct sur les recettes ou dépenses des régimes obligatoires en 2023. Il a également déclaré contraires à la Constitution les articles 6 et 27, dont l’objet était jugé trop indirect par rapport au domaine obligatoire des lois de financement rectificatives. Enfin, il a censuré le 6° du paragraphe III de l’article 10 et le 7° du A du paragraphe III de l’article 17. Cette censure partielle illustre le rôle de gardien du Conseil pour le respect des catégories de lois définies par la Constitution.

La portée de cette décision est double. D’une part, elle valide le cœur de la réforme des retraites, notamment le report de l’âge légal à soixante-quatre ans, en le jugeant conforme aux exigences du Préambule de 1946 et au principe d’égalité. D’autre part, elle rappelle la spécificité des lois de financement de la sécurité sociale en interdisant qu’elles servent de véhicule à des dispositions sans incidence financière directe. La valeur de cet arrêt réside dans la confirmation de la liberté du législateur dans le choix des moyens pour assurer la pérennité du système de retraite, sous la seule réserve du respect des garanties constitutionnelles.