Le Conseil constitutionnel a rendu une décision majeure le 3 mai 2023, dans le cadre du contrôle a priori d’une proposition de loi référendaire. La proposition de loi, déposée par un cinquième des parlementaires, visait à fixer l’âge légal de départ à la retraite à soixante-deux ans et à augmenter la contribution des revenus du capital. La question de droit portait sur la conformité de son objet aux conditions matérielles posées par l’article 11 de la Constitution. Le Conseil a jugé que la proposition ne portait pas sur une réforme relative à la politique sociale et ne satisfaisait donc pas aux conditions requises.
I. L’absence de changement de l’état du droit sur l’âge de la retraite
Le Conseil a d’abord examiné la disposition fixant l’âge légal de la retraite à soixante-deux ans. Il a constaté que le droit en vigueur prévoyait déjà cet âge, rendant la proposition sans effet normatif immédiat. “À la date d’enregistrement de la saisine, l’interdiction de fixer l’âge légal de départ à la retraite au-delà de soixante-deux ans n’emporte donc pas de changement de l’état du droit” (cons. 8). La valeur de ce constat est de rappeler que le référendum d’initiative partagée ne peut servir à confirmer le droit existant.
Le Conseil a également écarté l’argument selon lequel le caractère référendaire ou le plafond contraignant conférerait un changement à la proposition. Il affirme que le législateur peut toujours modifier les lois antérieures, qu’elles soient votées ou référendaires. “Ainsi, ni la circonstance que les dispositions de cette proposition de loi seraient adoptées par voie de référendum ni le fait qu’elles fixeraient un plafond contraignant pour le législateur ne permettent davantage de considérer qu’elles apportent un changement de l’état du droit” (cons. 9). La portée de ce raisonnement est de limiter strictement la notion de “réforme” à une modification effective de l’ordonnancement juridique.
II. L’absence de qualification de réforme sociale pour la mesure fiscale
Le Conseil a ensuite analysé la seconde mesure, qui augmentait le taux de la contribution sociale généralisée sur les revenus du capital. Il a jugé que cette mesure avait pour seul effet d’abonder le budget d’une branche de la sécurité sociale. “Elle a ainsi pour seul effet d’abonder le budget d’une branche de la sécurité sociale en augmentant le taux applicable à une fraction de l’assiette d’une imposition existante” (cons. 10). La valeur de cette analyse est de distinguer une simple mesure de financement d’une véritable réforme de la politique sociale.
En conséquence, le Conseil a estimé que la proposition de loi ne portait pas sur une réforme relative à la politique sociale au sens de l’article 11 de la Constitution. “Il résulte de tout ce qui précède que la proposition de loi ne porte pas, au sens de l’article 11 de la Constitution, sur une réforme relative à la politique sociale” (cons. 11). La portée de cette décision est de préciser que l’objet du référendum d’initiative partagée doit constituer une réforme substantielle, et non une simple modification technique ou budgétaire.
