Le 30 juin 2026, le Conseil d’État (3ème et 8ème chambres réunies) a rendu un arrêt relatif à la répétition des rémunérations indues versées à un agent non titulaire d’une collectivité territoriale. Après avoir été recruté comme directeur du port de plaisance sous le régime de la convention collective, l’intéressé était devenu agent de droit public en 2005. Estimant qu’il avait perçu un avantage pécuniaire injustifié, le maire de la commune lui a notifié un titre de recettes d’un montant de 1 087 739,38 euros, correspondant à la fraction des salaires excédant la grille des attachés principaux de l’État ainsi qu’à une indemnité de fin de carrière. Le tribunal administratif de Montpellier, par un jugement du 1er juillet 2022, a déchargé l’agent de la somme de 1 010 325,95 euros mais rejeté le surplus. La cour administrative d’appel de Toulouse, par un arrêt du 19 décembre 2024, a réduit la décharge à 893 325,65 euros, laissant à la charge de l’agent 194 413,73 euros, soit 117 000,30 euros pour les deux années non prescrites et 77 413,43 euros pour l’indemnité de fin de carrière. L’agent se pourvoit en cassation. La question de droit porte sur les modalités d’appréciation de l’indu de rémunération d’un agent non titulaire territorial, notamment sur le choix du référentiel de comparaison avec les agents de l’État, ainsi que sur le droit à une indemnité de fin de carrière en l’absence de texte l’instituant. Le Conseil d’État annule partiellement l’arrêt de la cour administrative d’appel en tant qu’il statue sur la fraction indue des rémunérations versées entre le 1er septembre 2019 et le 28 février 2021, et renvoie l’affaire sur ce point.
I. L’affirmation d’un contrôle renforcé du juge dans la détermination de l’indu de rémunération
A. Le principe de répétition des rémunérations indues et le rôle du juge dans l’identification du référentiel
La haute juridiction rappelle que les collectivités territoriales ne peuvent attribuer à leurs agents des rémunérations excédant celles des agents de l’État occupant des fonctions et ayant des qualifications équivalentes. L’article 37-1 de la loi du 12 avril 2000 permet la répétition des paiements indus dans un délai de deux ans. En l’espèce, la cour administrative d’appel s’était bornée à constater que “il ne résultait pas de l’instruction que les attachés d’administration de l’État n’auraient pas vocation à exercer les fonctions confiées” à l’agent. Le Conseil d’État censure cette approche : il appartenait à la cour de rechercher si l’emploi de directeur d’un port de plaisance aurait pu être occupé, s’il avait été confié à un agent titulaire de l’État, par un agent relevant d’un corps permettant une rémunération plus élevée que celle des attachés. Ainsi, le juge doit vérifier, parmi les corps de la fonction publique d’État dont les membres pourraient occuper l’emploi en cause, la grille la plus favorable, en tenant compte de l’ancienneté et des primes.
B. L’obligation d’un examen concret des fonctions et des qualifications équivalentes
La cour avait également omis d’examiner, à supposer que seuls les attachés fussent compétents, si l’agent aurait pu prétendre au grade hors classe de ce corps. Le Conseil d’État énonce que l’existence d’une disproportion manifeste s’apprécie en retenant “la grille de rémunération la plus favorable parmi celles des corps de la fonction publique d’Etat dont les membres pourraient occuper l’emploi en cause, avec un positionnement sur cette grille cohérent avec l’ancienneté et l’expérience de l’agent, et en incluant, d’autre part, les primes dont ce traitement est susceptible d’être assorti”. Cette solution impose une analyse concrète des fonctions et des qualifications, comparable à celle retenue par la Cour d’appel d’Aix-en-Provence le 30 avril 2025, qui a jugé que “le poste occupé par un employé administratif des deux premiers niveaux n’est pas un travail identique à celui d’un agent de service qualifié, car même si les deux emplois ne présentent pas de difficultés, l’un nécessite de communiquer et suivre des consignes précises avec l’environnement professionnel de l’entreprise, alors que l’autre implique des travaux avec d’autres contraintes sur site et en relation avec le client” (n°22/00245). La comparaison ne peut être simplement formelle.
II. La confirmation de l’absence de droit à une indemnité de fin de carrière et la portée de l’arrêt
A. L’exigence d’un fondement textuel pour toute indemnité des agents contractuels territoriaux
Sur le volet de l’indemnité de fin de carrière, le Conseil d’État valide le raisonnement de la cour administrative d’appel. Aucun texte législatif ou réglementaire n’instituant une telle indemnité dans la fonction publique, la commune n’en avait pas prévue et le contrat de l’agent n’en stipulait pas l’existence. La haute juridiction écarte également la référence à la convention collective des ports de plaisance, car l’agent n’y était plus soumis depuis sa nomination comme agent de droit public, et au contrat d’assurance souscrit par la commune qui ne concernait que les agents relevant de cette convention. Ainsi, l’absence de droit à une indemnité non prévue par un texte ou par le contrat est nettement affirmée.
B. La portée de l’arrêt sur le contrôle de la proportionnalité des rémunérations des agents publics
Cet arrêt de principe précise la méthode de contrôle du juge administratif en matière de répétition d’indu de rémunération. Il impose une démarche en deux temps : d’abord identifier le corps de l’État dont les membres pourraient occuper l’emploi, puis retenir la grille la plus favorable ainsi qu’un positionnement cohérent. Il s’inscrit dans le prolongement d’une jurisprudence qui exige une comparaison substantielle et non automatique avec un référentiel unique. La solution retenue pour l’indemnité de fin de carrière confirme le principe de légalité des rémunérations des agents contractuels territoriaux. En renvoyant l’affaire à la cour administrative d’appel de Toulouse pour qu’elle procède à cette recherche, le Conseil d’État souligne l’importance de l’appréciation concrète des fonctions et des qualifications, gage d’une répétition de l’indu respectueuse des droits de l’agent.
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