Le contrôle juridictionnel des exonérations de cotisations sociales dans le contentieux URSSAF : la construction d’un office de pleine compétence (2023-2026)

La réduction générale de cotisations patronales, héritière de la réduction Fillon et rebaptisée réduction générale dégressive unique (RGDU) par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2026, constitue l’un des principaux dispositifs d’allègement du coût du travail en France. Représentant plusieurs dizaines de milliards d’euros par an, elle fait l’objet d’un contrôle systématique par les unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales, dont les redressements nourrissent un contentieux abondant devant les juridictions de la sécurité sociale. La période 2023-2026 a été marquée par une densification remarquable de la jurisprudence de la deuxième chambre civile de la Cour de cassation, qui a structuré autour de l’article L. 241-13 du Code de la sécurité sociale un édifice contentieux conjuguant exigences procédurales renforcées et consécration d’un droit à la preuve du cotisant. Cette construction prétorienne, adossée à l’article 6 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme, consacre un office juridictionnel de pleine compétence dont les implications pratiques pour les employeurs et leurs conseils sont considérables.

I. La consécration prétorienne d’un contrôle juridictionnel renforcé des exonérations de cotisations

A. L’encadrement procédural des opérations de vérification en matière d’exonérations

Le contentieux des exonérations de cotisations sociales s’est considérablement densifié depuis 2023, sous l’impulsion d’une deuxième chambre civile qui a entrepris de soumettre les opérations de contrôle de l’URSSAF à un standard procédural exigeant. Cette évolution se déploie sur un double terrain : celui de la régularité formelle des opérations de vérification et celui de la charge probatoire pesant sur chaque partie au procès. Le dispositif légal de référence demeure l’article L. 241-13 du Code de la sécurité sociale (Legifrance), qui institue une réduction générale dégressive des cotisations patronales — historiquement dénommée réduction Fillon et désormais désignée sous l’acronyme RGDU — dont le bénéfice est subordonné au respect de conditions de fond et de forme que l’URSSAF est chargée de vérifier.

Or, la Cour de cassation a entendu rappeler que ce pouvoir de contrôle s’exerce dans un cadre procédural dont la méconnaissance est sanctionnée par l’annulation du redressement. L’arrêt rendu le 28 septembre 2023 par la deuxième chambre civile en fournit une illustration topique. Il énonce que « les inspecteurs du recouvrement ne sont pas autorisés à solliciter des documents d’un salarié de l’employeur qui n’a pas reçu délégation à cet effet » (Cass. 2e civ., 28 sept. 2023, n° 21-21.633, publié au Bulletin, courdecassation.fr). En l’espèce, l’inspectrice avait directement demandé à une salariée du service comptable un tableau portant sur l’application de la réduction sur les bas salaires, sans que soit établie l’autorisation de l’employeur. La Cour approuve les juges du fond d’avoir annulé le chef de redressement n° 9 relatif à l’annulation de la réduction Fillon-détermination du coefficient, faute pour l’URSSAF d’avoir respecté les prescriptions de l’article R. 243-59 du Code de la sécurité sociale (Legifrance), lequel impose que la lettre d’observations mentionne les documents consultés.

Par ailleurs, cette exigence de régularité a été renforcée par l’obligation, pour l’employeur, de produire un document justificatif spécifique. L’article D. 241-13 du même code, dans sa version applicable aux périodes de référence, imposait la tenue d’un document indiquant le nombre de salariés ouvrant droit aux réductions, le montant total des exonérations appliquées et, pour chaque salarié, son identité, la rémunération brute mensuelle et le coefficient de réduction. La Cour de cassation a jugé, par un arrêt du 21 décembre 2023, que « pour bénéficier des réductions de cotisations qu’il institue, l’employeur doit tenir, à disposition des organismes de recouvrement des cotisations, un document en vue du contrôle du respect des dispositions de cet article » (Cass. 2e civ., 21 déc. 2023, n° 17-13.454, publié au Bulletin, courdecassation.fr). La simple présentation de bulletins de salaire ne saurait satisfaire à cette exigence, dès lors que l’application de la réduction dépend du nombre des heures effectivement travaillées, dont la justification incombe à l’employeur.

En conséquence, un cabinet intervenant en contentieux social constate que la régularité formelle du contrôle est devenue un levier contentieux à part entière, dont la portée dépasse le seul contentieux des exonérations pour irriguer l’ensemble du droit du contrôle URSSAF. La contestation de la régularité du contrôle peut ainsi conduire à l’annulation de redressements portant sur des montants considérables, sans même qu’il soit nécessaire de discuter le bien-fondé des chefs de redressement.

B. Le droit à la preuve du cotisant, principe structurant du procès équitable

À cet égard, la question de la charge de la preuve constitue le second pilier de l’évolution jurisprudentielle récente. Le contentieux des exonérations de cotisations sociales met en présence deux principes dont l’articulation détermine l’issue du litige : d’une part, le système déclaratif qui fonde le recouvrement des cotisations et fait peser sur l’employeur la responsabilité de l’exactitude de ses déclarations ; d’autre part, le droit au procès équitable qui garantit au cotisant la faculté d’apporter la preuve des éléments nécessaires au succès de ses prétentions devant le juge.

La deuxième chambre civile a livré, le 4 septembre 2025, une décision de principe qui fixe les termes de cette conciliation. Elle énonce que « pour assurer l’effectivité du contrôle par le juge de la matérialité des faits, le cotisant doit pouvoir produire devant celui-ci l’ensemble des pièces nécessaires au succès de ses prétentions ». Elle précise immédiatement la limite de ce droit : « Cependant, le cotisant ne peut produire pour la première fois devant le juge une pièce qui lui a été expressément demandée par l’organisme de recouvrement lors des opérations de contrôle ou de la phase contradictoire » (Cass. 2e civ., 4 sept. 2025, n° 22-17.437, publié au Bulletin, courdecassation.fr).

Cette construction, adossée à l’article 6, § 1, de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, opère une distinction qui n’est pas sans conséquences pratiques. Le cotisant qui entend contester un redressement portant sur l’application de la réduction générale de cotisations peut produire, à l’appui de son recours juridictionnel, des pièces qu’il n’avait pas communiquées lors du contrôle. Il ne le peut pas, en revanche, si l’URSSAF lui avait expressément demandé ces pièces pendant les opérations de vérification ou au cours de la phase contradictoire.

Dès lors, le droit à la preuve du cotisant s’organise autour d’une double limite : la demande expresse de l’organisme de recouvrement, d’une part, et les hypothèses dans lesquelles la charge de la preuve incombe au cotisant, d’autre part. La Cour énumère, dans son arrêt du 4 septembre 2025, les cas dans lesquels cette charge pèse sur l’employeur : « Tel est notamment le cas de l’application des règles de déduction des frais professionnels, de l’application de la tolérance administrative d’exclusion de l’assiette de cotisations, en matière de taxation forfaitaire, ou d’évaluation forfaitaire des cotisations et contributions dues par une société ayant fait l’objet d’un contrôle de l’inspection du travail en matière de travail dissimulé. » Cette énumération, qui n’est pas exhaustive, dessine les contours d’une obligation probatoire renforcée dont il résulte que le cotisant doit produire les pièces justificatives au cours du contrôle ou de la phase contradictoire, sous peine de se voir opposer leur irrecevabilité ultérieure.

En outre, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2026 et le décret n° 2025-1446 du 31 décembre 2025 ont substitué à la réduction Fillon une réduction générale dégressive unique, dénommée RGDU, dont le calcul intègre désormais un périmètre de cotisations élargi. Cette évolution normative renforce l’enjeu de la conservation des pièces justificatives par le cotisant, tant le nouveau dispositif accroît la technicité du calcul et, partant, le risque de redressement.

Par ailleurs, la portée de l’arrêt du 4 septembre 2025 excède le seul contentieux de la preuve des exonérations. Il pose une grille de lecture qui commande l’articulation entre les phases administrative et juridictionnelle du contentieux de la sécurité sociale. La Cour de cassation y énonce que les limitations du droit à la preuve « préservent un contrôle juridictionnel suffisant » et « sont compatibles avec les exigences de l’article 6, § 1, de la Convention », à la condition que « les dispositions législatives et réglementaires précitées régissant la procédure de contrôle garantissent au cotisant une procédure contradictoire au cours de laquelle il dispose de la faculté d’apporter des éléments de preuve tant au stade du contrôle que durant la phase contradictoire et du droit de se faire assister du conseil de son choix ». Cette motivation, qui fait expressément référence à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme, inscrit le contentieux des exonérations dans le standard conventionnel du procès équitable.

II. La mutation du contentieux des exonérations à l’épreuve de la réforme de 2026

A. De la réduction Fillon à la RGDU : permanence des obligations documentaires et renouvellement des contrôles

La substitution de la réduction générale dégressive unique à la réduction Fillon, à compter du 1er janvier 2026, ne constitue pas une rupture radicale dans l’architecture du contentieux. Elle s’inscrit au contraire dans une continuité procédurale que la jurisprudence récente a largement consolidée. L’article L. 241-13 du Code de la sécurité sociale, dans sa version issue de la LFSS 2026, maintient le principe d’une réduction dégressive des cotisations patronales calculée par référence au rapport entre la rémunération du salarié et le salaire minimum de croissance. Il élargit le périmètre des cotisations et contributions incluses dans l’assiette de la réduction, en y intégrant notamment les cotisations dues au titre des régimes de retraite complémentaire légalement obligatoires et la contribution prévue à l’article L. 137-40.

Or, cette technicité accrue du calcul de la réduction s’accompagne d’un renforcement corrélatif des obligations documentaires pesant sur l’employeur. L’obligation de tenir à disposition des inspecteurs du recouvrement un document justificatif, que la jurisprudence du 21 décembre 2023 rappelait déjà sous l’empire de la réduction Fillon, demeure pleinement applicable au nouveau dispositif RGDU. La Cour de cassation censure l’arrêt de la cour d’appel d’Aix-en-Provence qui avait estimé que la présentation des bulletins de salaire suffisait à connaître le nombre d’heures de travail effectuées : « En statuant ainsi, la cour d’appel a violé le texte susvisé » (Cass. 2e civ., 21 déc. 2023, précité).

Par ailleurs, le contentieux des exonérations s’inscrit dans un cadre procédural plus large que la Cour de cassation a entrepris de structurer autour de l’article R. 243-59 du Code de la sécurité sociale. Ce texte, dans sa rédaction applicable au 1er janvier 2026, prévoit désormais que l’avis de contrôle doit être envoyé au moins trente jours avant la première visite et fait état de l’existence de la « Charte du cotisant contrôlé », document opposable à l’organisme de recouvrement. La méconnaissance de ces formalités substantielles peut entraîner l’annulation des redressements, y compris ceux portant sur les exonérations de cotisations.

L’arrêt du 28 septembre 2023 (précité) illustre de manière éclairante la rigueur avec laquelle le juge apprécie la régularité des opérations de contrôle en matière d’exonérations. Il a été jugé que l’inspecteur ne peut fonder un redressement sur un document obtenu d’un salarié non habilité, même lorsque ce document figure dans le corps de la lettre d’observations sans être repris dans la liste des documents consultés. Cette solution confère une portée contentieuse considérable aux exigences formelles de l’article R. 243-59.

Dès lors, l’émergence du contentieux RGDU ne se distingue pas fondamentalement de celui de la réduction Fillon : dans les deux cas, le cotisant qui entend contester un redressement doit s’assurer de la régularité de la procédure de contrôle, de l’existence et de la complétude de la lettre d’observations, du respect du délai de trente jours pour y répondre, et de la motivation de la réponse de l’inspecteur à ses observations.

B. L’office du juge entre censure procédurale et contrôle du bien-fondé du redressement

La tension entre l’annulation pour vice de procédure et le contrôle au fond du redressement traverse l’ensemble du contentieux des exonérations. La deuxième chambre civile a dégagé, au fil de ses arrêts, une hiérarchie implicite des moyens de contestation qui permet au cotisant d’organiser sa défense avec une efficacité croissante.

Au sommet de cette hiérarchie figure la contestation de la régularité de la procédure de contrôle. Les arrêts du 28 septembre 2023 et du 5 janvier 2023 en sont les manifestations les plus nettes. Ce dernier, rendu sur le fondement des règlements européens de coordination des systèmes de sécurité sociale, rappelle que « nul ne peut être jugé sans avoir été entendu ou appelé » et censure l’arrêt qui avait statué sur la qualification des relations de travail sans appeler en la cause les salariés intéressés (Cass. 2e civ., 5 janv. 2023, n° 21-13.487, publié au Bulletin, courdecassation.fr).

En deuxième lieu, le cotisant peut opposer à l’URSSAF le non-respect des règles relatives à la charge de la preuve. L’arrêt du 4 septembre 2025 (précité) a précisément borné le droit du cotisant de produire des pièces nouvelles au stade judiciaire, sous la réserve des pièces expressément demandées pendant le contrôle. L’arrêt du 16 mars 2023 a, pour sa part, fixé le champ d’application temporel des sanctions liées au travail dissimulé, en jugeant que « les sanctions prévues par le premier sont applicables lorsque, à l’occasion d’un contrôle effectué après le 6 décembre 2013, ont été constatés le manquement du donneur d’ordre à son obligation de vigilance et des faits matériels de travail dissimulé par son sous-traitant, commis postérieurement au 1er janvier 2013 » (Cass. 2e civ., 16 mars 2023, n° 21-14.823, courdecassation.fr).

En troisième lieu, le cotisant peut discuter le bien-fondé du redressement en contestant le mode de calcul retenu par l’URSSAF. L’arrêt du 10 avril 2025 relatif à l’exonération applicable aux organismes d’intérêt général ayant leur siège en zone de revitalisation rurale offre un exemple de cette discussion au fond. La Cour y rappelle que « l’exonération prévue à l’article 15 de la loi n° 2005-157 du 23 février 2005, applicable aux organismes d’intérêt général ayant leur siège en zone de revitalisation rurale, a été supprimée par la loi n° 2007-1786 du 19 décembre 2007 » et que « les employeurs ayant opté pour la réduction des cotisations sur les bas salaires, dite « réductions Fillon », en application de l’article 10 de la loi du 17 janvier 2003, alors qu’ils avaient la possibilité de bénéficier d’un dispositif d’exonération plus favorable, ne peuvent prétendre au remboursement des cotisations calculées en fonction de leur choix » (Cass. 2e civ., 10 avr. 2025, n° 22-14.646, courdecassation.fr). Cette décision consacre le caractère irrévocable de l’option entre dispositifs d’exonération, principe dont la portée s’étend à l’articulation entre l’ancienne réduction Fillon et la nouvelle RGDU.

En tout état de cause, le contrôle du juge sur le bien-fondé du redressement s’exerce désormais dans un cadre conceptuel fortement structuré par la distinction entre la charge de la preuve et le droit à la preuve. La Cour de cassation a rappelé, dans son arrêt de principe du 4 septembre 2025, que « la contestation des décisions de recouvrement, prises à la suite de ce contrôle, porte sur des droits et obligations à caractère civil au sens de l’article 6, § 1, de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, ce dont il résulte qu’en cas de contestation par le cotisant, les juridictions judiciaires exercent leur contrôle sur la régularité de la procédure, la matérialité des faits et l’application des lois servant de fondement à la décision litigieuse ». Cette formulation, qui reprend une jurisprudence constante depuis 2002, confirme que le juge du contentieux de la sécurité sociale dispose d’un office de pleine compétence.

Par ailleurs, l’assiette des cotisations sociales demeure régie par l’article L. 242-1 du Code de la sécurité sociale, qui dispose que « les cotisations de sécurité sociale dues au titre de l’affiliation au régime général des personnes mentionnées aux articles L. 311-2 et L. 311-3 sont assises sur les revenus d’activité tels qu’ils sont pris en compte pour la détermination de l’assiette définie à l’article L. 136-1-1 ». L’application de la réduction générale dégressive suppose ainsi de déterminer préalablement l’assiette des cotisations, ce qui constitue un contentieux autonome dont les enjeux sont considérables.

La cohérence de cette construction prétorienne réside dans l’articulation des trois niveaux de contestation : la régularité procédurale, la charge de la preuve et le bien-fondé. Le cotisant avisé, assisté d’un avocat en droit du travail à Paris, peut ainsi contester successivement ou cumulativement chacun de ces niveaux. La hiérarchie implicite dégagée par la jurisprudence permet de concentrer l’effort contentieux sur le moyen le plus puissant, celui de la nullité pour vice de procédure, avant d’aborder la discussion sur le fond.

Enfin, la période contradictoire prévue à l’article L. 243-7-1 A du Code de la sécurité sociale, engagée à compter de la réception de la lettre d’observations, constitue le moment stratégique où le cotisant peut faire valoir ses observations sur chacun des chefs de redressement. La Charte du cotisant contrôlé, mentionnée à l’article R. 243-59, est opposable à l’URSSAF, ce dont il résulte que le non-respect de ses stipulations peut fonder une demande d’annulation du redressement.

À cet égard, la distinction opérée par la Cour de cassation entre les pièces dont la production a été demandée pendant le contrôle et celles qui ne l’ont pas été emporte une conséquence pratique majeure. Le cotisant doit, dès la réception de l’avis de contrôle, anticiper la constitution d’un dossier documentaire complet et s’interroger, pour chaque pièce que l’URSSAF pourrait solliciter, sur l’opportunité de la produire spontanément ou de la réserver pour la phase juridictionnelle. Une gestion stratégique du contradictoire s’impose, qui suppose que le cotisant ou son conseil identifie précocement les points de fragilité du dossier pour en organiser la défense.

Conclusion

Le contentieux des exonérations de cotisations sociales a connu, entre 2023 et 2026, une mutation profonde sous l’effet conjugué de la jurisprudence de la deuxième chambre civile et de la réforme législative substituant la RGDU à la réduction Fillon. La Cour de cassation a construit, autour des articles L. 241-13, R. 243-59 et 6 § 1 de la Convention européenne des droits de l’homme, un édifice procédural qui renforce les garanties du cotisant tout en préservant les prérogatives de contrôle de l’URSSAF. L’office du juge s’exerce désormais dans un cadre qui combine le contrôle de la régularité procédurale, l’encadrement du droit à la preuve et la vérification du bien-fondé des redressements. Le passage de la réduction Fillon à la RGDU ne modifie pas substantiellement cette architecture contentieuse, mais il en accroît la technicité et impose au cotisant une rigueur accrue dans la conservation des pièces justificatives.