L’arrêt rendu par la cour administrative d’appel de Marseille au cours de l’année 2026 vient préciser l’office du directeur régional saisi d’un recours administratif obligatoire dirigé contre une injonction de prévention adressée par la caisse d’assurance retraite et de la santé au travail à un employeur, sur le fondement du 1° de l’article L. 422-4 du code de la sécurité sociale.
Une société exploitant le rayon fruits, légumes et poissons d’un magasin de grande distribution a fait l’objet de deux visites successives d’un contrôleur de sécurité du pôle de prévention des risques professionnels, les 21 septembre 2021 et 9 juin 2022. À l’issue de ces vérifications, la caisse régionale a, par une décision du 17 juin 2022, enjoint à cette société, dans un délai de trois mois et avant toute imposition d’une cotisation supplémentaire, de prendre des mesures destinées à prévenir le risque lié aux manutentions lourdes ou répétitives. Saisie d’un recours préalable obligatoire, l’autorité régionale chargée du travail a, le 11 juillet 2022, confirmé tant les mesures imposées que le délai d’exécution retenu.
Le tribunal administratif de Nice, par un jugement du 10 juin 2025, a rejeté la demande tendant à l’annulation pour excès de pouvoir de la décision du 11 juillet 2022. La société requérante a relevé appel de ce jugement. Elle soutenait, en premier lieu, que celui-ci serait irrégulier, faute pour les premiers juges d’avoir répondu au moyen tiré de l’insuffisance du contrôle opéré sur la compétence du signataire et sur le contenu de l’injonction au regard des prescriptions de l’arrêté du 9 décembre 2010. Elle faisait valoir, en second lieu, que la décision attaquée serait insuffisamment motivée, qu’elle procéderait d’un défaut de contrôle de la compétence et du contenu de l’injonction initiale, et qu’elle serait entachée d’erreur d’appréciation, en l’absence de risque exceptionnel ou de situation particulièrement grave de risque exceptionnel au sens des articles 10 et 11 de l’arrêté précité. Le ministre du travail concluait au rejet de la requête.
Deux questions se trouvaient en réalité nouées. La première portait sur l’étendue du contrôle que le juge d’appel doit exercer sur la motivation du jugement de première instance, lorsqu’il est reproché à celui-ci d’avoir omis de se prononcer sur l’un des moyens d’illégalité dirigé contre la décision confirmative de l’injonction. La seconde tenait à la consistance même du contrôle imposé à l’autorité étatique statuant sur le recours administratif obligatoire prévu à l’article L. 422-4 du code de la sécurité sociale, dès lors que celui-ci se prolonge nécessairement dans les exigences propres de motivation que cette autorité doit satisfaire.
La cour écarte d’emblée le moyen relatif à la régularité du jugement, en relevant que « le tribunal administratif a répondu, au point 11 de sa décision, au moyen tiré de l’insuffisance du contrôle opéré par le directeur régional de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités sur l’injonction du 17 juin 2022 ». Elle se livre ensuite à un examen détaillé du cadre juridique applicable à l’injonction et au recours préalable, en rappelant les dispositions des articles L. 242-7, L. 422-4, L. 482-5 et R. 422-5 du code de la sécurité sociale, ainsi que celles des articles 10, 11 et 14 de l’arrêté du 9 décembre 2010, avant d’apprécier le respect, en l’espèce, des exigences de motivation tirées des articles L. 211-2 et L. 211-5 du code des relations entre le public et l’administration.
I. Le contrôle exercé par l’autorité étatique sur l’injonction de prévention de la caisse régionale
A. L’articulation des compétences entre la caisse régionale et le directeur régional du travail
L’arrêt rappelle, au titre des textes applicables, que « la caisse régionale peut : 1°) inviter tout employeur à prendre toutes mesures justifiées de prévention, sauf recours de l’employeur à l’autorité compétente de l’Etat qui doit être saisie et doit se prononcer dans les délais qui sont fixés par voie réglementaire ». L’autorité ainsi désignée par l’article R. 422-5 est « le directeur régional du travail et de l’emploi ». Le législateur a entendu confier à un organisme paritaire de sécurité sociale une mission d’incitation et de contrainte technique en matière de prévention des risques professionnels, sous le contrôle préalable d’une autorité étatique appelée à se prononcer avant tout contentieux.
Cette architecture impose une articulation précise des rôles. La caisse régionale n’agit pas en qualité d’autorité administrative au sens strict, mais en sa qualité d’organisme de sécurité sociale investi de prérogatives de prévention. C’est la raison pour laquelle le recours formé devant le directeur régional revêt la nature d’un recours administratif préalable obligatoire, dont l’épuisement conditionne la saisine du juge. L’arrêt commenté s’inscrit dans cette logique en faisant porter le contrôle juridictionnel non pas sur l’injonction initiale, mais sur la décision confirmative rendue par l’autorité étatique.
B. La consistance du contrôle hiérarchisé portant sur le signataire et le contenu
La requérante soutenait que le directeur régional n’avait pas vérifié la compétence du signataire de l’injonction, ni la présence des mentions obligatoires prévues par l’article 11 de l’arrêté du 9 décembre 2010, ni encore l’existence d’un risque exceptionnel ou d’une situation particulièrement grave de risque exceptionnel. La cour rejette cette critique en relevant que les premiers juges y ont effectivement répondu. Elle confirme ainsi que le contrôle imposé à l’autorité étatique porte tout autant sur la régularité formelle de l’injonction, dont les éléments sont énumérés par l’article 11 précité, à savoir « le risque exceptionnel concerné, les mesures à prendre par l’employeur, les possibilités techniques de réalisation, fixer le délai d’exécution et mentionner qu’à l’expiration de ce délai l’employeur est passible d’une cotisation supplémentaire », que sur le bien-fondé matériel des mesures prescrites.
L’arrêt confirme une lecture exigeante du recours administratif. Le directeur régional n’est pas un simple relais ; il vérifie la légalité externe et la légalité interne de l’injonction. Sa décision se substitue à l’acte initial. Le juge administratif n’examine donc, comme l’illustre la présente espèce, que la décision de confirmation, ce qui justifie que la requérante n’ait pas attaqué l’injonction du 17 juin 2022 elle-même mais celle du 11 juillet 2022. Le délai d’exécution des mesures prescrites « ne recommence à courir qu’à partir de la date de la décision du directeur régional », ce qui souligne le caractère substantiel et non purement formel de l’intervention de l’autorité étatique.
II. Les exigences de motivation pesant sur la décision confirmative et la qualification du risque
A. La distinction entre risque exceptionnel et situation particulièrement grave de risque exceptionnel
L’arrêté du 9 décembre 2010 superpose deux notions qui ne se confondent pas et dont l’arrêt s’attache à préserver la distinction. L’article 11 vise le « risque exceptionnel concerné » que l’injonction doit identifier avec précision. L’article 10, quant à lui, énumère limitativement les « situations particulièrement graves de risque exceptionnel », parmi lesquelles figure le « risque lié aux manutentions lourdes ou répétitives ». La portée juridique des deux qualifications diverge sensiblement. Le simple risque exceptionnel ouvre seulement la voie à l’imposition d’une cotisation supplémentaire après injonction infructueuse. La situation particulièrement grave de risque exceptionnel autorise, « en cas de répétition de la situation particulièrement grave de risque exceptionnel dans un délai de six mois à compter du premier constat », l’imposition d’une cotisation supplémentaire « sans injonction préalable », après avis favorable du comité technique régional compétent ou de la commission paritaire permanente.
Cette distinction commande la motivation exigée du directeur régional. Lorsqu’il confirme une injonction fondée sur un risque exceptionnel, il doit exposer les considérations de droit et de fait qui justifient cette qualification, au regard de l’article L. 211-5 du code des relations entre le public et l’administration. Lorsque l’injonction comporte la mention prévue par l’article 11 relative à la possibilité d’une cotisation supplémentaire « sans nouvelle injonction préalable » en cas de répétition, la motivation doit, en outre, établir l’existence d’une situation particulièrement grave de risque exceptionnel au sens de l’article 10. L’arrêt commenté refuse d’imposer au directeur régional de caractériser systématiquement cette seconde qualification, dès lors que l’imposition d’une cotisation supplémentaire sans injonction préalable n’est pas en cause au stade de la première injonction.
B. La portée pratique pour l’employeur soumis à une mesure de prévention
La solution retenue produit des effets significatifs pour l’employeur destinataire d’une injonction. L’effet suspensif attaché au recours administratif, prévu par l’article 14 de l’arrêté, confère à l’employeur un délai utile pour faire valoir ses observations, mais l’oblige à articuler ses critiques au regard de la qualification réellement retenue dans l’injonction. La cour invite ainsi à distinguer les moyens utilement opérants. Le grief tiré de l’absence de caractérisation d’une situation particulièrement grave de risque exceptionnel demeure inopérant lorsque la décision attaquée se borne à confirmer une injonction fondée sur un risque exceptionnel ordinaire, sans déclencher la procédure dérogatoire de l’article 10.
L’arrêt présente, en cela, un intérêt pédagogique manifeste. Il confirme la lecture distributive des articles 10 et 11 de l’arrêté du 9 décembre 2010, et invite à raisonner par étapes. La première injonction doit indiquer avec précision le risque, les mesures, le délai, ainsi que la sanction encourue ; la mention spécifique relative à la cotisation supplémentaire sans nouvelle injonction préalable n’est requise que lorsque le risque est inscrit sur la liste de l’article 10 et n’engage la qualification de situation particulièrement grave qu’à compter de la seconde constatation. La cour préserve, par cette analyse, la cohérence d’un dispositif qui conjugue prévention, pédagogie et coercition financière, sans alourdir indûment la charge de motivation pesant sur l’autorité étatique de contrôle.
L’absence de toute décision antérieure ou postérieure de la Cour de cassation ou du Conseil d’État accessible dans la base documentaire consultée ne permet pas, en l’état, d’inscrire l’arrêt dans une lignée jurisprudentielle déjà nettement tracée. Sa portée demeure néanmoins certaine pour les juridictions du fond, appelées à connaître d’un contentieux nourri par la systématisation des contrôles de sécurité au travail dans la grande distribution et par la fréquence des injonctions fondées sur le risque lié aux manutentions lourdes ou répétitives.
