La Cour administrative d’appel de Toulouse, dans un arrêt du 30 juin 2026 (n° 24TL01684), était saisie d’un litige relatif à l’exécution d’une convention de délégation de service public portant sur la conception, la construction et la mise en service d’un réseau de fibre optique. Le délégataire, une société spécialisée, contestait un titre exécutoire émis par la personne publique délégante pour recouvrer des pénalités de retard infligées en raison du non-respect du calendrier de déploiement du réseau.
La procédure a débuté par un recours de la société devant le tribunal administratif de Toulouse, qui a rejeté sa demande et fait droit à la demande reconventionnelle de la personne publique tendant à ce que la somme soit assortie des intérêts au taux légal. La société a interjeté appel. Devant la Cour, elle soutenait notamment l’irrégularité de la signature électronique apposée sur le bordereau de titres, l’absence de procédure contradictoire préalable à l’application des pénalités, l’absence de mise en demeure, l’insuffisance de motivation du titre exécutoire et le dépassement du plafond contractuel des pénalités.
La question de droit centrale soumise à la Cour était celle de savoir si le titre exécutoire émis par une personne publique pour recouvrer des pénalités contractuelles de retard était régulier tant dans sa forme que dans son bien-fondé, au regard des règles de la signature électronique, des exigences du contradictoire et des stipulations du contrat de délégation de service public. La Cour a rejeté l’ensemble des moyens de la société et confirmé le jugement de première instance. Elle a considéré que la signature électronique du bordereau était valide, que les pénalités étaient dues de plein droit sans mise en demeure préalable, que la motivation du titre était suffisante, que le plafond contractuel n’était pas dépassé et que la personne publique était recevable à demander reconventionnellement les intérêts au taux légal.
I. La confirmation de la validité formelle et substantielle du titre exécutoire
A. La régularité de la signature électronique du bordereau de titres de recettes
La Cour a examiné le moyen tiré de l’absence de signature valide du titre exécutoire. Elle a rappelé que l’utilisation du protocole d’échange standard Hélios n’est soumise à aucune formalité préalable depuis le 1er janvier 2015. Elle a constaté que le bordereau afférent au titre avait été signé électroniquement par l’ordonnateur au moyen d’un certificat de signature électronique qualifié délivré par un prestataire figurant sur la liste de confiance nationale. La Cour a précisé que, conformément à l’article 4 de l’arrêté du 27 juin 2007, les ordonnateurs ont la faculté de recourir à leur propre certificat de signature électronique développé par un prestataire de services de confiance qualifié. Elle a ajouté que la fiabilité d’une signature électronique qualifiée est présumée jusqu’à preuve contraire, et que la société appelante n’avait pas renversé cette présomption. En conséquence, la Cour a estimé que la signature électronique était valide et que le titre exécutoire était régulier. Cette solution s’inscrit dans la ligne de la jurisprudence relative à la force probante des signatures électroniques qualifiées, présumées fiables en l’absence de contestation sérieuse.
B. L’absence de nécessité d’une procédure contradictoire préalable et de mise en demeure
La société appelante soutenait que les pénalités de retard auraient dû être précédées d’une procédure contradictoire et d’une mise en demeure. La Cour a écarté ce moyen en relevant que les pénalités en litige présentaient un caractère contractuel et que leur régime était expressément prévu par la convention de délégation de service public. Elle a jugé que les dispositions du code des relations entre le public et l’administration, notamment ses articles L. 121-1, L. 122-1 et L. 122-2, n’étaient pas applicables, car les relations entre les parties étaient entièrement régies par le contrat. Sur l’absence de mise en demeure, la Cour a constaté, par une interprétation des stipulations contractuelles combinées, que les parties avaient entendu rendre les pénalités de retard applicables de plein droit, du seul fait de la constatation du manquement. Elle a ainsi écarté le moyen tiré de la méconnaissance des droits de la défense. Cette solution confirme le principe selon lequel les pénalités contractuelles peuvent être appliquées sans formalité préalable lorsque le contrat le prévoit expressément.
II. L’affirmation du bien-fondé des pénalités de retard et de la recevabilité des intérêts moratoires
A. Le caractère contractuel des pénalités et leur application sans contestation de la gravité de l’inexécution
La Cour s’est prononcée sur le bien-fondé des pénalités en rappelant qu’elles ont pour objet de réparer forfaitairement le préjudice causé par le non-respect des obligations contractuelles. Elle a souligné que le juge du contrat doit, en principe, appliquer les clauses de pénalités, sauf à les modérer si elles présentent un caractère manifestement excessif. En l’espèce, la société appelante n’a pas démontré que le montant des pénalités excédait le plafond contractuel. La Cour a relevé que la société ne justifiait pas avec exactitude la totalité des titres émis ni les sommes dont elle s’était acquittée. Elle a également écarté l’argument tiré d’une prétendue contradiction entre les annexes et le corps de la convention, estimant que les stipulations étaient claires et non équivoques. Ainsi, la Cour a confirmé que le délégant était fondé à sanctionner les carences du délégataire en lui infligeant les pénalités prévues au contrat.
B. La recevabilité des conclusions reconventionnelles en intérêts au taux légal
La Cour a également statué sur la demande reconventionnelle de la personne publique tendant à obtenir les intérêts au taux légal sur la somme due. Elle a rappelé que, lorsque la créance trouve son origine dans un contrat, la personne publique peut saisir le juge administratif d’une demande en recouvrement, nonobstant sa faculté d’émettre un titre exécutoire. La Cour a précisé que l’exercice d’un recours contentieux contre le titre suspend son caractère exécutoire mais n’affecte pas l’exigibilité de la créance. Dès lors, la personne publique était recevable à présenter des conclusions reconventionnelles en paiement d’intérêts moratoires, dès lors que ceux-ci n’avaient pas été recouvrés par voie d’état exécutoire. La Cour a fixé le point de départ des intérêts à la date de la saisine du tribunal, en l’absence d’élément établissant une demande de paiement antérieure. Cette solution confirme la jurisprudence selon laquelle le débiteur peut être condamné aux intérêts moratoires dans le cadre d’une instance en opposition à titre exécutoire, sans que cela ne fasse double emploi avec le pouvoir d’émission de titres de l’administration.
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