Le moratoire sur l’immigration légale proposé par Gérald Darmanin : les obstacles constitutionnels et européens à l’épreuve du contrôle du juge administratif

Le 24 mai 2026, dans un entretien au Journal du Dimanche, le garde des Sceaux Gérald Darmanin proposait d’instituer « un moratoire de trois ans sur l’immigration légale », estimant que « nous sommes arrivés à la limite de nos capacités d’intégration et d’assimilation ». Le ministre de la Justice ajoutait vouloir « réformer la Constitution pour permettre d’établir des quotas limitatifs — et non indicatifs comme c’est le cas aujourd’hui », tout en appelant à limiter drastiquement le regroupement familial. Cette déclaration, intervenue dans un contexte pré-électoral, a suscité un débat juridique intense sur la compatibilité d’une telle mesure avec la Constitution du 4 octobre 1958, les traités de l’Union européenne, la Convention européenne des droits de l’homme et les conventions bilatérales qui lient la France. Le présent article analyse les obstacles juridiques auxquels se heurterait un tel moratoire et le rôle essentiel du juge administratif dans le contrôle de la politique migratoire. Il s’inscrit dans le prolongement des travaux publiés par le cabinet Kohen Avocats sur l’office du juge administratif en droit des étrangers.

I. La souveraineté migratoire à l’épreuve du droit constitutionnel et européen

A. La proposition de moratoire et les principes constitutionnels

La proposition de Gérald Darmanin s’articule autour de trois axes principaux : un moratoire de trois ans sur l’immigration légale toutes catégories confondues, l’instauration de quotas limitatifs par catégorie de titres de séjour après révision constitutionnelle, et la suspension du regroupement familial pour les titres de séjour délivrés au titre du travail.

Le premier obstacle est d’ordre constitutionnel. L’article 55 de la Constitution du 4 octobre 1958 dispose que « les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois, sous réserve, pour chaque accord ou traité, de son application par l’autre partie ». Il en résulte qu’une loi ordinaire instaurant un moratoire ne saurait déroger aux engagements internationaux de la France sans violer la hiérarchie des normes.

Le second obstacle tient à la compétence du législateur. Comme l’a rappelé la sénatrice Muriel Jourda, présidente de la commission des lois, dans les colonnes de Public Sénat le 26 mai 2026, « le droit des étrangers se prête facilement aux déclarations à l’emporte-pièce », mais « le moratoire que propose Gérald Darmanin implique de modifier de nombreux textes existants ». Le CESEDA compte plusieurs centaines d’articles, dont beaucoup sont la transposition de directives européennes qui ne peuvent être abrogées unilatéralement.

Le troisième obstacle réside dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Dans sa décision n° 2026-901 DC du 19 février 2026 sur la loi de finances pour 2026, le Conseil constitutionnel a rappelé que le législateur ne saurait priver de garanties légales des exigences constitutionnelles sans violer l’article 16 de la Déclaration de 1789. La décision n° 93-325 DC du 13 août 1993 avait déjà posé le principe selon lequel « aucune règle de valeur constitutionnelle n’assure aux étrangers des droits de caractère général et absolu d’accès et de séjour sur le territoire national », mais le législateur est tenu de respecter les libertés et droits fondamentaux de valeur constitutionnelle reconnus à tous ceux qui résident sur le territoire de la République.

Le Conseil d’État a lui-même, dans le cadre de sa fonction consultative, rendu un avis le 2 avril 2026 puis un second le 7 mai 2026 sur l’adaptation du droit français au Pacte européen sur la migration et l’asile. Dans ce second avis, il a recensé 176 points d’incompatibilité entre l’état du droit français et les règlements européens, illustrant la complexité technique de toute réforme d’ampleur du droit des étrangers. Le Garde des Sceaux semble d’ailleurs en avoir conscience, puisqu’il conditionne lui-même son moratoire à une révision de la Constitution, reconnaissant implicitement que le droit positif y fait obstacle. Mais une révision constitutionnelle ne suffirait pas à écarter l’ensemble des engagements internationaux de la France, qui lient l’État indépendamment de la Constitution, en vertu du principe pacta sunt servanda codifié à l’article 26 de la Convention de Vienne sur le droit des traités.

B. Les engagements internationaux de la France face au moratoire

La France est liée par la Convention de Genève du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés, qui lui interdit de refouler une personne vers un pays où sa vie ou sa liberté serait menacée. Cette obligation de non-refoulement est également consacrée par l’article 3 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. Un moratoire général sur l’immigration légale ne pourrait, par construction, respecter ces obligations conventionnelles.

La Convention européenne des droits de l’homme impose également des limites à la souveraineté des États en matière migratoire. L’article 8 de la Convention garantit le droit au respect de la vie privée et familiale. Si la Cour européenne des droits de l’homme reconnaît que « les États ont le droit, sans préjudice des engagements découlant pour eux de traités, de contrôler l’entrée et le séjour des étrangers sur leur sol », comme l’a rappelé la cour administrative d’appel de Lyon dans un arrêt du 13 juillet 2023 (CAA Lyon, 5e ch., 13 juillet 2023, n° 23LY00846), elle précise immédiatement que « l’article 8 n’emporte pas une obligation générale pour un État de respecter le choix par des immigrants de leur pays de résidence et de permettre le regroupement familial sur son territoire (Abdulaziz, Cabales et Balkandali c. Royaume-Uni, 28 mai 1985) ».

Pour autant, la Cour de Strasbourg exerce un contrôle de proportionnalité exigeant. Dans l’arrêt Popov c. France du 19 janvier 2012 (n° 39472/07 et 39474/07), elle a jugé que « lorsqu’il y a des enfants, les autorités nationales doivent, dans leur examen de la proportionnalité aux fins de la Convention, faire primer leur intérêt supérieur ». Ce contrôle ne saurait être contourné par une mesure générale et absolue de suspension de l’immigration.

Sur le terrain du droit de l’Union européenne, la directive 2003/86/CE du 22 septembre 2003 relative au regroupement familial et la directive 2011/98/UE du 13 décembre 2011 établissant une procédure de demande unique confèrent aux ressortissants de pays tiers des droits que le législateur français ne peut ignorer. Le règlement (UE) 2024/1348 du 14 mai 2024, entré en vigueur le 12 juin 2026, encadre désormais la procédure d’asile à l’échelle européenne. Un moratoire national contreviendrait frontalement au principe de primauté du droit de l’Union.

Enfin, les accords bilatéraux lient la France. L’accord franco-algérien du 27 décembre 1968 régit de manière dérogatoire le séjour des ressortissants algériens. La France est également liée par des conventions bilatérales avec le Maroc, la Tunisie et de nombreux États africains. Ces textes, qui ont valeur de traités au sens de l’article 55 de la Constitution, ne peuvent être suspendus par une simple loi.

II. L’office du juge administratif comme rempart contre l’arbitraire migratoire

A. Le contrôle juridictionnel du pouvoir discrétionnaire de l’administration

Le juge administratif français exerce un contrôle approfondi sur les mesures prises par l’administration en matière de droit des étrangers. Ce contrôle s’est construit progressivement et constitue aujourd’hui un rempart essentiel contre l’arbitraire.

La cour administrative d’appel de Toulouse, dans un arrêt du 4 juillet 2023 (CAA Toulouse, 4e ch., 4 juillet 2023, n° 22TL20830), a rappelé que « s’agissant des étrangers dont l’admission au séjour répond à des considérations humanitaires ou se justifie au regard des motifs exceptionnels, il appartient au préfet, dans l’exercice du pouvoir discrétionnaire dont il dispose sur ce point, d’apprécier, en fonction de l’ensemble des éléments de la situation personnelle de l’intéressé, l’opportunité d’une mesure de régularisation ». Ce pouvoir discrétionnaire est encadré par le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, qui sanctionne l’erreur manifeste d’appréciation.

La cour administrative d’appel de Lyon, dans un arrêt du 24 mars 2025 (CAA Lyon, 1re ch., 24 mars 2025, n° 24LY00608), a précisé que le juge administratif procède « à un contrôle de proportionnalité entre la gravité de l’atteinte portée au droit au respect de la vie privée et familiale et le but poursuivi par la mesure d’éloignement ». Ce contrôle de proportionnalité, directement inspiré de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme, s’appliquerait à toute mesure qui, sous couvert d’un moratoire, priverait de manière générale et absolue les étrangers de la possibilité de faire valoir leur droit au respect de leur vie privée et familiale.

Le Conseil d’État a lui-même, dans une décision du 21 novembre 2025 (CE, 2e ch., 21 novembre 2025, n° 502722), statué sur la légalité de la circulaire du 23 janvier 2025 du ministre de l’intérieur relative à l’admission exceptionnelle au séjour. Il a jugé que, « au regard de l’objet de la circulaire limité à l’admission exceptionnelle au séjour et à l’économie générale du point 1 de la circulaire », le ministre n’avait « pas entendu ajouter des critères à ceux fixés par le législateur » mais « inviter les préfets à privilégier l’examen des demandes de régularisation » sur le fondement du droit commun. Cette décision illustre le contrôle que le juge administratif exerce sur les orientations générales données par le pouvoir exécutif en matière migratoire : si une circulaire ne fait que guider les préfets sans ajouter à la loi, elle échappe à la censure ; si elle crée une règle nouvelle ou méconnaît le sens et la portée des dispositions législatives, elle encourt l’annulation.

Les énonciations des circulaires ne constituent pas des lignes directrices opposables lorsque l’administration dispose d’un pouvoir discrétionnaire. Comme l’a rappelé la cour administrative d’appel de Lyon dans un arrêt du 10 janvier 2023 (CAA Lyon, 4e ch., 10 janvier 2023, n° 21LY02516), « dès lors qu’un étranger ne détient aucun droit à l’exercice par le préfet de son pouvoir de régularisation, il ne peut utilement se prévaloir, sur le fondement de ces dispositions, des orientations générales contenues dans la circulaire ». Cette jurisprudence, constante, encadre strictement la portée normative des instructions ministérielles en droit des étrangers.

B. La protection des droits fondamentaux par le juge administratif

Le juge administratif intervient également pour protéger les droits fondamentaux des étrangers, notamment par la voie du référé-liberté prévu à l’article L. 521-2 du code de justice administrative. Ce mécanisme permet au juge d’ordonner « toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d’une liberté fondamentale » à laquelle l’administration aurait porté une atteinte grave et manifestement illégale.

Le Conseil d’État, dans sa décision d’assemblée du 5 mai 2026 (CE, Assemblée, 5 mai 2026, n° 502860), a enjoint à l’État de garantir un accès normal à la plateforme en ligne de l’ANEF dans un délai de six à douze mois, estimant que « plusieurs dysfonctionnements de l’ANEF sont de nature à compromettre gravement les droits des étrangers ». Cette décision majeure démontre que le juge administratif n’hésite pas à contraindre l’administration lorsque celle-ci manque à ses obligations de service public, même dans le domaine hautement sensible du séjour des étrangers.

Le même Conseil d’État, dans un arrêt du 9 avril 2026 (CE, 9 avril 2026, n° 511469), a statué sur la question prioritaire de constitutionalité soulevée par La Cimade concernant le régime de la rétention administrative. Dans une décision antérieure du 22 mai 2024 (CE, 22 mai 2024, n° 465883), il avait déjà annulé partiellement des dispositions réglementaires relatives aux centres de rétention administrative de Mayotte, au motif qu’elles méconnaissaient les exigences de la directive 2013/33/UE du 26 juin 2013.

La Cour nationale du droit d’asile (CNDA) exerce elle aussi un contrôle juridictionnel effectif sur les décisions de l’OFPRA. Le décret du 6 juin 2026 (décret n° 2026-452 du 6 juin 2026) a modifié les modalités d’examen des demandes d’asile, en application du règlement (UE) 2024/1348. Le juge de l’asile conserve un entier contrôle sur la régularité de la procédure et le bien-fondé des décisions de l’Office.

L’office du juge administratif ne se limite pas au contrôle de légalité. Par ses pouvoirs d’injonction et d’astreinte, il peut imposer à l’administration de prendre des mesures concrètes. Ainsi, dans sa décision du 5 mai 2026 précitée, le Conseil d’État n’a pas seulement constaté l’illégalité des dysfonctionnements de l’ANEF ; il a ordonné à l’État, sous astreinte, de garantir un accès effectif à la plateforme. Cette décision illustre la capacité du juge administratif à ordonner des mesures structurelles pour la protection des droits des étrangers.

L’article L. 435-1 du CESEDA (article L. 435-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) dispose que « l’étranger dont l’admission au séjour répond à des considérations humanitaires ou se justifie au regard des motifs exceptionnels qu’il fait valoir peut se voir délivrer une carte de séjour temporaire ». Cette disposition, qui confère à l’administration un large pouvoir d’appréciation, est placée sous le contrôle du juge administratif qui en sanctionne l’exercice abusif par la censure de l’erreur manifeste d’appréciation. Un moratoire qui priverait les préfets de toute faculté de régularisation exceptionnelle méconnaîtrait la lettre autant que l’esprit de ce texte.

La cour administrative d’appel de Paris, dans un arrêt du 17 juin 2026 (CAA Paris, 5e ch., 17 juin 2026, n° 25PA03933), a rappelé que « l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ne saurait s’interpréter comme conférant aux étrangers un droit général et absolu à entrer et à résider sur le territoire d’un État dont ils ne sont pas ressortissants », mais que « toute ingérence dans l’exercice du droit au respect de la vie privée et familiale doit être prévue par la loi et constituer une mesure nécessaire, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l’ordre ». Cette formulation, reprise constante dans la jurisprudence des cours administratives d’appel, fixe le cadre du contrôle de proportionnalité auquel le juge administratif soumet toute mesure restrictive du droit au séjour.

Les statistiques disponibles corroborent l’importance de ce contrôle juridictionnel. Selon les données du ministère de l’Intérieur, la France comptait 4,54 millions de cartes de séjour en cours de validité au 31 décembre 2025, soit une hausse de 3 % sur un an. Dans le même temps, les régularisations ont baissé de 42 % depuis la circulaire Retailleau du 23 janvier 2025, selon les chiffres publiés par Le Monde le 22 décembre 2025. Cette tension entre l’augmentation du stock de titres et la réduction des flux de régularisation illustre le rôle crucial du juge administratif pour garantir que l’administration n’abuse pas de son pouvoir discrétionnaire.

Par ailleurs, le juge administratif contrôle également les conditions matérielles d’accueil des demandeurs d’asile. Le Conseil d’État, dans une décision du 6 mai 2025 (CE, 6 mai 2025, n° 496436), a annulé une décision refusant le bénéfice des conditions matérielles d’accueil à un demandeur d’asile au motif que la discrimination dans l’attribution des frais de transport constituait une rupture d’égalité. Cette décision montre que le juge administratif ne se borne pas à un contrôle formel mais exerce un contrôle substantiel sur les atteintes aux droits des étrangers.

La question du regroupement familial, au coeur de la proposition Darmanin, fait l’objet d’un contrôle juridictionnel particulièrement étroit. Le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2006-539 DC du 20 juillet 2006, avait jugé que la liberté du mariage, composante de la liberté personnelle, interdisait au législateur d’apporter une atteinte disproportionnée au droit de mener une vie familiale normale des étrangers. Le juge administratif s’est approprié ce raisonnement : dans un arrêt du 10 octobre 2023 (CE, 2e-7e ch. réunies, 10 octobre 2023, n° 470174), le Conseil d’État a jugé que « la circonstance que le requérant se trouve en situation irrégulière ne fait pas obstacle à ce qu’il puisse bénéficier d’un titre de séjour sur le fondement de sa vie privée et familiale dès lors que les conditions prévues par la loi sont réunies ». Une mesure qui empêcherait, par principe et sans examen individuel, toute nouvelle entrée au titre du regroupement familial méconnaîtrait ce cadre jurisprudentiel.

L’arrêt récent Segel-Club Saar du 19 juin 2026 (CE, 5e-6e ch. réunies, 19 juin 2026, n° 500293), rendu aux tables du recueil Lebon, a marqué une nouvelle étape dans l’approfondissement de l’office du juge administratif. Le Conseil d’État y a jugé qu’il incombe au juge de vérifier, y compris d’office, la teneur du droit étranger pour apprécier la qualité pour agir d’une personne morale. Cette décision, bien que rendue en dehors du contentieux des étrangers, a des implications directes pour ce dernier : elle consacre l’obligation pour le juge administratif de ne pas se limiter aux seuls éléments produits par les parties mais de rechercher activement la norme applicable, fût-elle étrangère. Appliquée au droit des étrangers, cette logique renforce le contrôle du juge sur les décisions administratives qui se fonderaient sur une appréciation erronée ou incomplète de la situation juridique des requérants.

Conclusion

La proposition de moratoire sur l’immigration légale avancée par Gérald Darmanin le 24 mai 2026 se heurte à un faisceau d’obstacles juridiques qui la rendent, en l’état du droit positif, difficilement réalisable. La Constitution, les traités européens, la Convention européenne des droits de l’homme et les accords bilatéraux forment un maillage normatif auquel le législateur ne peut déroger par une simple loi ordinaire. Le juge administratif, dont l’office n’a cessé de s’approfondir, constitue le garant ultime du respect de ces normes. Son contrôle de proportionnalité, son pouvoir d’injonction et sa capacité à censurer l’erreur manifeste d’appréciation font de lui un acteur incontournable de toute réforme d’ampleur du droit des étrangers. Le débat sur la politique migratoire ne saurait faire l’économie de cette réalité juridique.

Maître Hassan KOHEN, avocat en droit des étrangers à Paris

Le cabinet Kohen Avocats accompagne les personnes étrangères dans toutes leurs démarches en droit des étrangers : demande de titre de séjour, recours contentieux devant le tribunal administratif et la cour administrative d’appel, défense face à une obligation de quitter le territoire français (OQTF), contentieux de la rétention administrative, asile, naturalisation, et regroupement familial.

Pour toute consultation, contactez le cabinet au 06 89 11 34 45 ou par courriel à [email protected].

Prendre rendez-vous