« Loin d’être fictive est la fiction de non-entrée » : l’office du juge administratif face aux procédures d’asile à la frontière après l’arrêt Danané de la CJUE

Par son arrêt Danané e.a. du 16 avril 2026 (aff. jtes C-50/24 à C-56/24), la Cour de justice de l’Union européenne a précisé le champ d’application des procédures d’asile à la frontière et les modalités de leur articulation avec la procédure de droit commun. La Cour y consacre une analyse fonctionnelle — et non territoriale — de la notion de frontière, au service d’une fiction juridique qui, pour être ancienne, n’en produit pas moins des effets concrets et parfois redoutables sur les droits des demandeurs de protection internationale. L’arrêt intervient dans un contexte de réforme profonde du droit européen de l’asile : le Pacte sur la migration et l’asile, entré en vigueur le 12 juin 2026, modifie substantiellement l’architecture des procédures applicables aux frontières extérieures de l’Union. Mais il intervient aussi à un moment où la jurisprudence administrative française a déjà construit, autour des articles L. 352-1 et suivants du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, un corpus substantiel relatif au traitement des demandeurs d’asile se présentant aux frontières.

La zone d’attente, ce lieu juridique situé aux points de franchissement des frontières, fonctionne comme un sas dans lequel l’étranger est physiquement présent sur le territoire sans y être juridiquement entré. Cette « fiction de non-entrée », selon l’expression de l’avocat général Emiliou dans ses conclusions (concl. présentées le 26 juin 2025, pt 1), constitue le socle sur lequel s’édifie tout le régime dérogatoire des procédures à la frontière. Le juge administratif français en est le garant et, parfois, le correcteur.

L’étude de l’office du juge administratif dans ce contentieux révèle une tension entre deux impératifs : la préservation d’un accès effectif au droit d’asile, principe à valeur constitutionnelle, et la légitimité d’un régime procédural spécifique aux frontières, reconnu par le droit de l’Union. L’arrêt Danané, en clarifiant les critères d’applicabilité temporelle et fonctionnelle de ces procédures, fournit au juge national une grille de lecture renouvelée dont il convient d’examiner la portée.

I. La fiction de non-entrée : fondement d’un régime juridique distinct du droit commun de l’asile

A. Les fondements textuels de la fiction de non-entrée

Le droit de l’Union autorise les États membres à prévoir des procédures spécifiques à leurs frontières. L’article 43 de la directive 2013/32/UE du 26 juin 2013 (directive « Procédures ») offre ainsi la possibilité de soumettre les demandeurs se présentant aux frontières à un examen accéléré de leur demande, dans un délai maximal de quatre semaines. Le droit français transpose ces dispositions aux articles L. 352-1 et suivants du CESEDA.

Aux termes de l’article L. 352-1 du CESEDA : « La décision de refuser l’entrée en France à un étranger qui se présente à la frontière et demande à bénéficier du droit d’asile ne peut être prise que dans les cas suivants : 1° L’examen de la demande d’asile relève de la compétence d’un autre État […] ; 2° La demande d’asile est irrecevable […] ; 3° La demande d’asile est manifestement infondée. Constitue une demande d’asile manifestement infondée une demande qui, au regard des déclarations faites par l’étranger et des documents le cas échéant produits, est manifestement dénuée de pertinence au regard des conditions d’octroi de l’asile ou manifestement dépourvue de toute crédibilité en ce qui concerne le risque de persécutions ou d’atteintes graves. »

L’article L. 352-2 précise que « sauf dans le cas où l’examen de la demande d’asile relève de la compétence d’un autre État, la décision de refus d’entrée ne peut être prise qu’après consultation de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides » et que « sauf si l’accès de l’étranger au territoire français constitue une menace grave pour l’ordre public, l’avis de l’office, s’il est favorable à l’entrée en France de l’intéressé au titre de l’asile, lie le ministre chargé de l’immigration ».

Le support matériel de la fiction de non-entrée est la zone d’attente, définie par l’article L. 341-6 du CESEDA comme s’étendant « des points d’embarquement et de débarquement à ceux où sont effectués les contrôles des personnes ». L’article L. 341-1 prévoit que « l’étranger qui arrive en France par la voie ferroviaire, maritime ou aérienne et qui n’est pas autorisé à entrer sur le territoire français peut être placé dans une zone d’attente […] pendant le temps strictement nécessaire à son départ ».

Le Conseil d’État a précisé les contours de ce régime dans sa décision du 2 février 2024 (n° 450285, ADDE), en annulant partiellement l’article L. 332-3 du CESEDA relatif aux refus d’entrée aux frontières intérieures Schengen. Il a jugé que les dispositions litigieuses « prévoient cette possibilité sans la limiter au cas où de telles décisions sont prises soit en vue de la réadmission de l’intéressé par l’État membre dont il provient, à qui incombera, le cas échéant, de prendre une décision de retour, soit en vue de prendre lui-même une décision de retour ». Le juge de l’excès de pouvoir a ainsi rappelé que le refus d’entrée aux frontières intérieures ne peut être détourné de sa finalité, qui est d’assurer la réadmission par l’État de provenance, et non d’organiser l’éloignement définitif du territoire de l’Union.

L’arrêt Danané prolonge cette logique au niveau de l’Union. La Cour juge que l’applicabilité d’une procédure à la frontière est fonction de critères non pas territoriaux mais temporels et fonctionnels, si bien qu’une telle procédure peut se dérouler dans des lieux qui ne sont géographiquement pas situés à la frontière pendant la durée prévue par la législation durant laquelle les États membres peuvent refuser l’entrée à un demandeur.

B. Les conséquences juridiques de la fiction de non-entrée

La fiction de non-entrée produit des effets juridiques considérables. Sa conséquence principale est que l’étranger maintenu en zone d’attente n’est pas considéré comme étant entré sur le territoire français et ne peut, dès lors, faire l’objet des mesures d’éloignement du droit commun que sont l’obligation de quitter le territoire français (OQTF) ou l’interdiction de retour.

La cour administrative d’appel de Paris, dans un arrêt du 4 octobre 2024 (n° 23PA04795, 23PA04795), a formulé le principe avec netteté : « dès lors qu’un étranger qui n’est pas ressortissant d’un pays membre de l’Union européenne se trouve en zone aéroportuaire, en transit ou en zone d’attente, il peut faire l’objet d’un refus d’entrée, lequel pourra être exécuté d’office […], mais non d’une obligation de quitter le territoire français, ne pouvant être regardé comme entré sur le territoire français. Il n’y a pas lieu de distinguer, à cet égard, entre une situation où cet étranger exprime le désir d’entrer sur le territoire français et une situation où il ne formule pas ce souhait. »

La même juridiction a toutefois précisé dans un arrêt du 21 octobre 2024 (n° 24PA00650, 24PA00650) que « le ressortissant étranger qui a fait l’objet d’une décision de refus d’entrée et de placement en zone d’attente et qui a refusé d’obtempérer à un réacheminement pris pour l’application de cette décision ne peut être regardé comme entré en France de ce seul fait. Tel est le cas, toutefois, s’il a été placé en garde à vue à la suite de ce refus, à moins que les locaux de la garde à vue soient situés dans la zone d’attente. » Cette jurisprudence illustre la plasticité de la fiction : le simple placement en garde à vue hors de la zone d’attente suffit à faire basculer l’étranger dans le régime du droit commun, avec toutes les conséquences que cela emporte en termes d’éloignement.

Le même arrêt ajoute que « doit également être regardé comme entré sur le territoire français l’étranger ayant fait l’objet d’une décision de refus d’entrée, et pénétrant sur le territoire en application des dispositions précitées de l’article L. 342-19 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile à l’issue de la dernière prolongation par le juge des libertés et de la détention de son maintien en zone d’attente. » L’écoulement du délai maximal de maintien en zone d’attente constitue ainsi un second point de bascule vers le droit commun.

La cour administrative d’appel de Nantes, dans un arrêt du 18 décembre 2023 (n° 23NT02902), a rappelé que l’article 43 de la directive 2013/32/UE impose aux États membres des garanties minimales dans ces zones, en censurant les pratiques hongroises où les demandeurs étaient maintenus « sans respecter les garanties prévues à l’article 24, paragraphe 3, et à l’article 43 de la directive 2013/32 ainsi qu’aux articles 8, 9 et 11 de la directive 2013/33 ».

L’arrêt Danané enrichit cette analyse en consacrant une porosité contrôlée entre la procédure à la frontière et la procédure de droit commun. La Cour juge que lorsqu’elle cesse de s’appliquer, le demandeur qui est autorisé à entrer sur le territoire peut rester placé en rétention dans le même lieu, désormais considéré comme un lieu situé sur le territoire. Sa demande, traitée dans le cadre de la procédure de droit commun, peut l’être en priorité, eu égard à l’objectif de célérité du traitement des demandes de protection internationale.

II. L’office du juge administratif face à la fiction de non-entrée : contrôle et consécration

A. Le contrôle juridictionnel du refus d’entrée au titre de l’asile

L’office du juge administratif dans le contentieux du refus d’entrée au titre de l’asile se déploie sur plusieurs terrains : le contrôle de la consultation de l’OFPRA, le contrôle de la qualification de « demande manifestement infondée » et, dans une moindre mesure, le contrôle des conditions matérielles de l’entretien en zone d’attente.

La cour administrative d’appel de Toulouse, dans un arrêt du 31 décembre 2024 (n° 24TL01538, 24TL01538), a examiné la légalité d’un refus d’entrée fondé sur le caractère manifestement infondé de la demande. Elle a rappelé que « la demande d’asile présentée par un étranger se présentant aux frontières du territoire national peut être rejetée lorsque ses déclarations et les documents qu’il produit à leur appui, du fait notamment de leur caractère incohérent, inconsistant ou trop général, sont manifestement dépourvus de crédibilité et font apparaître comme manifestement dénuées de fondement les menaces de persécutions alléguées ». La cour a validé la décision ministérielle en relevant que « les déclarations du requérant sont dénuées de tout élément crédible au sujet de son engagement politique […] et qu’il a tenu un discours généralisé et peu personnalisé sur ses motivations d’adhésion à ce parti ».

Cette appréciation, propre au contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation, laisse au ministre une marge certaine. La cour administrative d’appel de Paris, dans un arrêt du 30 mai 2023 (n° 23PA01056, 23PA01056), a ainsi validé un refus d’entrée opposé à un demandeur d’asile pourtant titulaire d’un avis favorable de l’OFPRA, au motif que « compte tenu du comportement délinquant de l’intéressé lors de son séjour en Allemagne et, en particulier, du caractère récent et répété des faits qu’il a commis sur une période d’un an et demi et de la gravité de certains d’entre eux, le ministre de l’intérieur et des outre-mer, en estimant que son accès au territoire français constituait une menace grave pour l’ordre public […] n’a pas fait une inexacte appréciation des circonstances de l’espèce ». L’article L. 352-2 du CESEDA, qui prévoit que « sauf si l’accès de l’étranger au territoire français constitue une menace grave pour l’ordre public, l’avis de l’office, s’il est favorable à l’entrée en France de l’intéressé au titre de l’asile, lie le ministre », autorise ainsi un renversement de la présomption lorsque l’ordre public est en cause.

Le Conseil d’État, dans un arrêt du 21 octobre 2024 (n° 474602, 474602), a rappelé l’importance des garanties procédurales en zone d’attente. Il a jugé que « tout demandeur d’asile a le droit d’accéder, sur sa demande, après l’intervention de la décision de refus opposée par le ministre de l’intérieur sur le fondement de l’article L. 213-8-1 précité, à l’enregistrement sonore de son entretien personnel, dès lors qu’il existe, s’il estime en avoir besoin dans le cadre du recours qu’il entend exercer contre cette décision. » Cette exigence, qui tempère la célérité de la procédure à la frontière, illustre l’office protecteur du juge administratif lorsqu’il est saisi de la régularité de la procédure préalable au refus d’entrée.

La cour administrative d’appel de Toulouse (précité, 24TL01538) a également contrôlé les conditions de l’entretien OFPRA par visioconférence en zone d’attente, rappelant que l’article R. 531-16 du CESEDA impose que « l’officier de protection chargé de la conduite de l’entretien a la maîtrise des opérations. Il lui appartient de veiller au respect des droits de la personne. Il doit à tout instant pouvoir s’assurer du respect des bonnes conditions d’audition et de visionnage ».

B. L’articulation des procédures à la frontière avec les procédures de droit commun après l’arrêt Danané

L’apport principal de l’arrêt Danané réside dans la clarification de l’articulation temporelle entre la procédure à la frontière et la procédure de droit commun. La Cour consacre une approche séquentielle : la fiction de non-entrée justifie l’application de la procédure dérogatoire pendant une durée maximale de quatre semaines, au-delà de laquelle le demandeur doit se voir reconnaître le droit d’entrer sur le territoire. Sa demande est alors traitée selon la procédure de droit commun, fût-ce selon des modalités prioritaires.

Cette solution trouve un écho dans la jurisprudence française relative au maintien en rétention des demandeurs d’asile. Le Conseil d’État, dans un arrêt du 16 octobre 2025 (n° 497929, 497929), a censuré partiellement le dispositif d’assignation à résidence et de placement en rétention des demandeurs d’asile, en jugeant que « la circonstance qu’un étranger en situation irrégulière présente une demande d’asile à une autre autorité administrative que celle chargée de son enregistrement n’est, en revanche, pas par elle-même au nombre des cas prévus par ce même paragraphe dans lesquels il est permis d’accélérer la procédure d’examen de la demande d’asile ». La procédure accélérée ne peut être déclenchée par le seul fait que l’étranger a présenté sa demande à une autorité incompétente — ce qui, en pratique, est souvent le cas des demandeurs se trouvant à la frontière.

Le même arrêt a annulé le second alinéa de l’article R. 523-2 et les articles R. 523-8 à R. 523-14 du CESEDA en tant qu’ils organisaient la procédure accélérée pour les étrangers assignés à résidence, faute de base légale compatible avec la directive 2013/32/UE. Le Conseil d’État a estimé que « dès lors que la demande d’asile présentée par l’étranger assigné à résidence en application du 2ème alinéa de l’article L. 523-1 de ce code ne peut être soumise à la procédure accélérée, les dispositions de cet alinéa ne sauraient recevoir application. » Cette jurisprudence, postérieure de quelques mois seulement à l’arrêt Danané, s’inscrit dans le même mouvement de resserrement des conditions du recours aux procédures dérogatoires.

Dans un arrêt du 9 avril 2026 (n° 511469, 511469), le Conseil d’État a refusé de renvoyer au Conseil constitutionnel une QPC dirigée contre les articles L. 523-1 et suivants du CESEDA. Il a jugé que « les dispositions contestées de l’article L. 523-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile ont pour finalité de déterminer les éléments sur lesquels se fonde la demande d’asile. Elles n’ont pas pour objet et ne sauraient avoir pour effet de permettre à l’autorité administrative à laquelle l’étranger présente une demande d’asile, ni à celle qui, le cas échéant, prononce l’assignation à résidence, de procéder à l’examen d’une telle demande, lequel relève de l’OFPRA. » Le juge administratif se fait ici le gardien de la séparation fonctionnelle entre l’autorité de police administrative et l’autorité chargée de l’examen des demandes d’asile.

L’article L. 352-7 du CESEDA, dans sa rédaction issue de l’ordonnance du 10 novembre 2025, prévoit désormais que « lorsqu’un étranger dont l’entrée sur le territoire français au titre de l’asile a été refusée dépose un recours en annulation sur le fondement de l’article L. 352-4 dans les quatre derniers jours de la période de maintien en zone d’attente fixée par la dernière décision de maintien, celle-ci est prorogée d’office de quatre-vingt-seize heures à compter du dépôt du recours. » Cette prorogation automatique, qui préserve le droit au recours effectif, illustre la recherche d’équilibre entre l’efficacité des procédures à la frontière et les garanties juridictionnelles.

L’article L. 352-9 du CESEDA complète ce dispositif en prévoyant que « si le refus d’entrée au titre de l’asile et, le cas échéant, la décision de transfert sont annulés, il est immédiatement mis fin au maintien en zone d’attente de l’étranger, qui est autorisé à entrer en France muni d’un visa de régularisation de huit jours. Dans ce délai, l’autorité administrative compétente lui délivre, à sa demande, l’attestation de demande d’asile lui permettant d’introduire sa demande d’asile auprès de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides. »

Le juge administratif du référé, saisi sur le fondement de l’article L. 521-2 du code de justice administrative, peut également intervenir en amont pour enjoindre à l’administration d’enregistrer une demande d’asile lorsqu’un refus d’enregistrement fait obstacle à l’accès à la procédure. La cour administrative d’appel de Paris, dans un arrêt du 10 mars 2025 (n° 24PA03503), a rappelé que « hormis le cas particulier où l’intéressé a été placé en rétention en vue de l’exécution d’une décision de transfert vers l’État responsable de l’examen de sa demande d’asile, il doit en principe être mis fin à la rétention administrative d’un étranger qui formule une demande d’asile. »

L’arrêt Danané conforte cette approche en apportant une sécurité juridique accrue aux demandeurs maintenus en zone d’attente au-delà du délai de quatre semaines. En consacrant le caractère strictement temporel de la procédure à la frontière, la Cour prive les États membres de la faculté de prolonger indéfiniment la fiction de non-entrée par des artifices de qualification juridique des lieux de rétention. Comme le relève Perrine Dumas dans son commentaire à Dalloz Actualité du 19 mai 2026 : « Les frontières juridiques revêtent une élasticité leur permettant d’être physiquement discontinues. » L’arrêt Danané encadre cette élasticité sans la supprimer.

Conclusion

L’arrêt Danané e.a. du 16 avril 2026 et l’entrée en vigueur du Pacte européen sur la migration et l’asile le 12 juin 2026 marquent une étape importante dans l’encadrement des procédures d’asile à la frontière. La fiction de non-entrée, dont la Cour de justice rappelle qu’elle est « loin d’être fictive », demeure le fondement d’un régime juridique exorbitant du droit commun. Mais l’office du juge administratif, qu’il soit national ou européen, en resserre progressivement les conditions d’application.

Le juge administratif français exerce un contrôle qui, pour être souvent limité à l’erreur manifeste d’appréciation lorsqu’il s’agit d’apprécier le caractère infondé d’une demande d’asile, n’en est pas moins substantiel lorsqu’il porte sur la régularité de la procédure, le respect des droits de la défense en zone d’attente ou l’articulation entre les différents régimes juridiques applicables. La jurisprudence du Conseil d’État et des cours administratives d’appel sur la période 2023-2026 témoigne d’une vigilance accrue, en phase avec les exigences du droit de l’Union telles qu’interprétées par l’arrêt Danané.

La question qui demeure est celle de l’effectivité concrète des garanties ainsi consacrées : entre la théorie de la fiction de non-entrée et la réalité de l’enfermement administratif, le contentieux de l’asile à la frontière continuera de solliciter l’office du juge, garant ultime de l’État de droit aux frontières de la République.

Pour toute question relative au contentieux des étrangers à la frontière, à la zone d’attente ou aux procédures d’asile, le cabinet Kohen Avocats est à votre disposition.

Maitre Hassan KOHEN, avocat au barreau de Paris
Avocat en droit des étrangers à Paris

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