Les pouvoirs d’investigation de l’URSSAF à l’épreuve du contrôle du juge pénal : droit d’entrée, nullités et préjudice (2025-2026)

I. L’extension des prérogatives d’investigation de l’URSSAF en matière de travail dissimulé

A. Le droit d’entrée dans les lieux professionnels sans autorisation préalable

Le contrôle opéré par les unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (URSSAF) obéit à un cadre juridique dont les contours ont été sensiblement redessinés par la chambre criminelle de la Cour de cassation au cours de l’année 2026. La décision la plus remarquable à cet égard est l’arrêt du 27 mai 2026 (Cass. crim., 27 mai 2026, n° 24-84.097, publié au Bulletin), qui consacre un droit d’entrée des agents de l’URSSAF dans les lieux professionnels sans autorisation préalable de l’employeur lorsqu’ils agissent dans le cadre de la recherche d’infractions de travail dissimulé.

La Cour de cassation énonce, dans un attendu de principe, qu’« il résulte des articles L. 8271-6-1 et L. 8271-3 du code du travail que les agents des organismes de recouvrement, parmi lesquels les agents de contrôle de l’URSSAF, qui exercent un contrôle sur le fondement des articles L. 8271-1 et suivants dudit code, disposent, aux fins de la recherche d’infractions de travail dissimulé, d’un droit d’entrée dans des lieux professionnels, sans autorisation préalable de l’employeur ou de son représentant, en l’absence d’opposition manifestée par ces derniers » (Cass. crim., 27 mai 2026, n° 24-84.097).

Cette solution constitue un infléchissement notable par rapport au régime de droit commun du contrôle URSSAF. En effet, aux termes de l’article R. 243-59 du code de la sécurité sociale, tout contrôle effectué en application de l’article L. 243-7 est précédé, au moins trente jours avant la date de la première visite, de l’envoi par l’organisme d’un avis de contrôle. Cet avis précise l’adresse électronique où la charte du cotisant contrôlé est consultable et indique qu’elle est adressée au cotisant sur sa demande. Il mentionne également le droit pour la personne contrôlée de se faire assister du conseil de son choix (art. R. 243-59 CSS).

Or, le même article R. 243-59 prévoit une exception expresse à cette obligation d’avis préalable : l’organisme n’est pas tenu à cet envoi dans le cas où le contrôle est effectué pour rechercher des infractions aux interdictions mentionnées à l’article L. 8221-1 du code du travail. Ce dernier texte prohibe le travail totalement ou partiellement dissimulé, la publicité tendant à favoriser le travail dissimulé et le fait de recourir sciemment aux services de celui qui exerce un travail dissimulé (art. L. 8221-1 C. trav.).

La chambre criminelle, dans son arrêt du 27 mai 2026, a donc expressément validé l’articulation entre le régime ordinaire du contrôle et le régime dérogatoire de la lutte contre le travail illégal. Les agents de contrôle de l’URSSAF, lorsqu’ils agissent dans le cadre du comité départemental anti-fraude (CODAF) ou plus généralement sur le fondement des articles L. 8271-1 et suivants du code du travail, bénéficient de droits élargis dont ils ne sont pas dotés dans le cadre de leur mission habituelle de vérification de l’assiette des cotisations. La Cour rappelle en effet que ces agents exercent leur droit d’entrée dans les établissements dans les conditions mentionnées à l’article L. 8113-1 du même code, et qu’ils peuvent entendre, en quelque lieu que ce soit et avec son consentement, tout employeur ou son représentant et toute personne rémunérée, afin de connaître la nature des activités de cette personne, ses conditions d’emploi et le montant des rémunérations s’y rapportant.

Par ailleurs, l’arrêt du 27 mai 2026 précise que le droit d’entrée ainsi reconnu aux agents de l’URSSAF n’est limité que par l’opposition manifestée par l’employeur ou son représentant, une telle opposition n’étant pas alléguée dans l’espèce soumise à la Cour. Cette précision est d’importance : elle signifie que le consentement du cotisant n’est pas requis pour que l’agent pénètre dans les lieux professionnels, et que seule une opposition expresse et manifeste est susceptible de faire obstacle à ce droit d’entrée.

Cette jurisprudence s’inscrit dans un mouvement législatif plus large de renforcement des pouvoirs des organismes de recouvrement. L’article L. 8271-6-1 du code du travail habilite les agents de l’URSSAF à entendre toute personne susceptible de fournir des informations utiles à l’accomplissement de leur mission de lutte contre le travail illégal. L’article L. 8271-7 du même code confie expressément à ces agents la recherche des infractions aux interdictions du travail dissimulé (art. L. 8271-7 C. trav.).

La décision du 27 mai 2026 révèle également que, dans le cadre de la recherche des infractions au travail illégal, les inspecteurs de l’URSSAF disposent d’un droit d’entrée de sorte que la demande tendant à voir constater l’impossibilité pour un agent de cet organisme de pénétrer sur un terrain non accessible au public doit être rejetée. La Cour approuve ainsi la cour d’appel d’Aix-en-Provence d’avoir fait une exacte application des dispositions des articles L. 8271-1 et suivants du code du travail. Dès lors, la distinction entre le cadre du contrôle ordinaire de l’article L. 243-7 et celui de la recherche de travail illégal devient une ligne de partage essentielle pour apprécier la régularité de la procédure.

B. L’extension des pouvoirs de contrôle et la mobilisation du cadre pénal

Le second volet de l’arrêt du 27 mai 2026 mérite une attention particulière, en ce qu’il traite de l’évaluation du préjudice invoqué par l’URSSAF au titre des surcoûts de gestion liés à la procédure de redressement. La chambre criminelle y rappelle avec force que « les surcoûts de gestion de l’URSSAF liés à la mise en oeuvre d’une procédure de redressement pour travail dissimulé ne sont indemnisables, au titre du préjudice matériel, que s’ils excèdent la charge normale de la mission de vérification de l’exhaustivité des déclarations sociales et du contrôle des montants des cotisations qui lui incombe » (Cass. crim., 27 mai 2026, n° 24-84.097).

En l’espèce, la cour d’appel d’Aix-en-Provence avait indemnisé l’URSSAF de son préjudice financier en retenant la mobilisation de trois agents pendant vingt-neuf heures. La Cour de cassation censure cette évaluation au motif que la cour d’appel « n’a pas caractérisé en quoi les investigations conduites par les agents de l’URSSAF ont excédé la charge normale de recouvrement de l’ensemble des cotisations et contributions rendues obligatoires par la loi incombant à cet organisme ». Cette censure illustre la rigueur avec laquelle la chambre criminelle entend cantonner l’indemnisation du préjudice de l’URSSAF à ce qui excède véritablement sa mission ordinaire.

La question des pouvoirs de contrôle ne peut être dissociée de celle des nullités de procédure. Dans un arrêt du même jour, la chambre criminelle a rappelé que la méconnaissance de l’obligation d’information de l’employeur, prévue à l’article R. 8124-25 du code du travail en cas de visite de l’inspection du travail, n’est pas de nature à justifier la nullité du procès-verbal de contrôle, sauf pour l’intéressé à démontrer l’existence d’un grief (Cass. crim., 27 mai 2026, n° 25-84.056, publié au Bulletin). La Cour énonce que cette obligation d’information a pour objet de permettre à la personne présente sur les lieux d’assister à la visite et de formuler toutes observations. La nullité n’est donc pas automatique ; elle suppose la preuve d’un préjudice concret.

Cette position s’inscrit dans une jurisprudence constante qui refuse l’annulation de principe. La chambre criminelle avait déjà jugé, par un arrêt du 30 juin 2021, qu’une personne morale de droit public ne peut demander réparation du préjudice matériel résultant de la commission d’une infraction à raison des investigations nécessaires à la recherche et au constat de celle-ci que si ces investigations ont engendré pour cette personne un surcoût de fonctionnement par rapport à la charge normale de la mission qui lui incombe (Cass. crim., 30 juin 2021, n° 16-80.657 et 20-83.355, publié au Bulletin). Cette solution a été réitérée le 19 novembre 2024 (Cass. crim., 19 novembre 2024, n° 23-87.027).

En conséquence, l’extension des pouvoirs d’investigation de l’URSSAF, consacrée par l’arrêt du 27 mai 2026, se double d’un encadrement strict des conséquences indemnitaires de ces investigations. Le droit d’entrée sans autorisation préalable est affirmé avec force, mais le préjudice allégué au titre des frais de contrôle est soumis à une exigence probatoire rigoureuse qui rappelle la nature particulière de la mission de service public confiée aux organismes de recouvrement.

II. L’encadrement juridictionnel des nullités et du préjudice : vers une rationalisation de l’action civile de l’URSSAF

A. La distinction fondamentale entre préjudice moral, préjudice matériel et sanctions punitives

La chambre criminelle a, depuis le début de l’année 2025, entrepris un travail de clarification remarquable des chefs de préjudice que l’URSSAF peut invoquer devant le juge pénal. L’arrêt fondateur est celui du 20 mai 2025, qui pose une double règle dont la portée doctrinale est considérable.

D’une part, la Cour juge que « la commission du délit de travail dissimulé n’est pas susceptible de causer à l’URSSAF compétente pour recouvrer les cotisations éludées un préjudice moral distinct de l’atteinte portée aux intérêts généraux de la société que l’action publique a pour fonction de réparer » (Cass. crim., 20 mai 2025, n° 24-81.879, publié au Bulletin). Le raisonnement est le suivant : les URSSAF, bien que personnes morales de droit privé, poursuivent une mission de service public et sont dotées, à ce titre, de prérogatives de puissance publique. La jurisprudence applicable aux personnes morales de droit public, qui leur refuse le droit de réclamer la réparation du préjudice moral causé par une infraction lorsque ce préjudice se confond avec le trouble social que répare l’exercice de l’action publique (Cass. crim., 15 novembre 2023, n° 22-82.826, publié au Bulletin), doit donc leur être étendue.

D’autre part, s’agissant du préjudice matériel, l’arrêt du 20 mai 2025 rappelle que « il appartient à l’URSSAF de démontrer que les investigations nécessaires à la recherche des faits de travail dissimulé ont engendré un surcoût de fonctionnement par rapport à la charge normale de la mission de vérification de l’exhaustivité des déclarations sociales et du contrôle des montants des cotisations qui lui incombe » (Cass. crim., 20 mai 2025, n° 24-81.879).

L’arrêt du 21 janvier 2025 avait préalablement apporté une autre distinction essentielle, en jugeant que, en cas de constat de l’infraction de travail dissimulé, « les majorations du montant du redressement des cotisations et contributions sociales prévues à l’article L. 243-7-7 du code de la sécurité sociale, les suppressions des mesures de réduction ou d’exonération de cotisations et contributions de sécurité sociale prévues par l’article L. 133-4-2 dudit code et les pénalités prévues par les articles R. 243-12 et R. 243-13 dudit code revêtent le caractère d’une punition, et ne peuvent, à ce titre, à la différence des intérêts de retard et de la majoration principale de 5 % prévue par l’article R. 243-16, I, du même code, qui indemnisent un préjudice, entrer dans l’évaluation du dommage subi par l’URSSAF » (Cass. crim., 21 janvier 2025, n° 23-81.543, publié au Bulletin).

Par cette distinction entre ce qui relève de la punition et ce qui relève de l’indemnisation du préjudice, la chambre criminelle opère un alignement remarquable sur les principes du droit pénal substantiel, et notamment sur l’exigence de proportionnalité des peines. Les majorations de redressement, les suppressions d’exonération et les pénalités administratives ne peuvent être intégrées dans le préjudice civil de l’URSSAF ; seuls les intérêts de retard et la majoration principale de 5 %, qui ont pour fonction de compenser un préjudice de trésorerie, peuvent l’être.

La décision du 9 juin 2026 relative aux certificats A1 confirme la cohérence de cette construction jurisprudentielle. Dans une affaire de fraude sociale de grande ampleur impliquant le détachement transnational de travailleurs, la chambre criminelle valide l’évaluation du préjudice financier de l’URSSAF à la somme de 80 394 029 euros, correspondant aux cotisations éludées, en relevant que le juge pénal, saisi d’une demande d’indemnisation en l’absence de toute pièce permettant le calcul in concreto des cotisations, a souverainement fixé le montant du préjudice de la partie civile (Cass. crim., 9 juin 2026, n° 24-85.090, publié au Bulletin et au Rapport).

A cet égard, la Cour retient que la cour d’appel a caractérisé, par des motifs exempts d’insuffisance, « le surcoût induit par les investigations exceptionnelles rendues nécessaires pour identifier dans toute leur complexité l’étendue des faits reprochés dans un dossier de fraude à la sécurité sociale de grande ampleur s’étendant sur plusieurs années, par rapport à la charge normale de fonctionnement de l’organisme de recouvrement ». Cette motivation, qui contraste avec la censure prononcée le 27 mai 2026, illustre le standard probatoire exigé : le surcoût doit être exceptionnel et excéder la charge normale, ce qui est le cas dans une affaire mobilisant neuf cent soixante-seize heures de travail d’agents.

Lorsque le contentieux met en cause les relations de travail et le recouvrement des cotisations qui en découlent, un cabinet intervenant en contentieux social est régulièrement confronté à ces questions d’évaluation du préjudice devant le juge pénal (avocats-droit-social-paris).

B. La portée de la jurisprudence de 2025-2026 sur l’équilibre des droits du cotisant

L’édifice jurisprudentiel construit par la chambre criminelle en 2025 et 2026 dessine un nouvel équilibre dans les relations entre l’URSSAF et les cotisants. D’un côté, les pouvoirs d’investigation sont étendus et le droit d’entrée dans les lieux professionnels est consacré sans réserve, de sorte que le cotisant ne peut opposer l’absence d’avis de contrôle lorsque les investigations sont menées dans le cadre de la lutte contre le travail illégal. De l’autre, la réparation du préjudice allégué par l’organisme de recouvrement est strictement encadrée, qu’il s’agisse du préjudice moral, qui est exclu par principe, ou du préjudice matériel, qui doit être démontré par la preuve d’un surcoût excédant la charge normale de la mission.

Cette construction repose sur un fondement théorique solide : les URSSAF sont des personnes morales de droit privé chargées d’une mission de service public, dotées à ce titre de prérogatives de puissance publique. En application de la jurisprudence de la Cour de cassation, elles ne peuvent donc prétendre à la réparation d’un préjudice moral qui se confondrait avec le trouble social, ni à l’indemnisation de frais de contrôle qui ne dépasseraient pas la charge normale de leur mission de vérification de l’exhaustivité des déclarations sociales.

La loi de financement de la sécurité sociale pour 2026 a, par ailleurs, renforcé le dispositif de lutte contre la fraude sociale, en créant notamment une procédure de flagrance sociale permettant à l’URSSAF de recouvrer immédiatement les cotisations éludées en cas de constat de travail dissimulé. Cette innovation législative s’articule avec la jurisprudence de la chambre criminelle qui, tout en reconnaissant des pouvoirs étendus aux agents de contrôle, impose une rigueur méthodologique dans l’évaluation du préjudice.

L’arrêt du 9 juin 2026 apporte également des précisions importantes sur le régime des certificats A1 dans le contentieux du travail dissimulé transnational. La chambre criminelle y rappelle la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne : les certificats A1 délivrés par l’institution compétente d’un État membre créent une présomption de régularité de l’affiliation du travailleur concerné au régime de sécurité sociale de cet État et s’imposent aux juridictions de l’État membre d’accueil, aussi longtemps que ce certificat n’a été ni retiré ni déclaré invalide (Cass. crim., 9 juin 2026, n° 24-85.090). Toutefois, le juge pénal peut écarter ces certificats lorsqu’il constate, après une procédure de dialogue et de conciliation, une fraude à leur obtention, cette solution puisant sa source dans les arrêts Œmer Altun (CJUE, 6 février 2018, C-259/16) et Vueling Airlines (CJUE, 2 avril 2020, C-370/17).

En l’espèce, la cour d’appel d’Aix-en-Provence avait écarté les certificats A1 après avoir constaté que l’institution compétente espagnole n’avait pas procédé à un réexamen effectif des certificats à la lumière des éléments communiqués par les autorités françaises. La Cour de cassation valide ce raisonnement en jugeant que « le fait pour l’institution compétente de l’État membre d’émission de confirmer le bien-fondé de certificats A1 sans se prononcer sur les éléments concrets soumis par l’institution compétente de l’État membre d’accueil qui donnent à penser que ces certificats ont été obtenus ou invoqués de manière frauduleuse ne peut être assimilé à un réexamen effectif ».

L’obligation de vérification pesant sur le donneur d’ordre avait déjà été précisée par la chambre criminelle dans un arrêt du 21 février 2023, aux termes duquel la personne morale qui contracte avec une entreprise établie dans un autre État membre doit se faire remettre le certificat A1 pour chacun des travailleurs détachés auxquels elle a recours, et commet le délit de recours aux services d’une personne exerçant un travail dissimulé celui qui ne procède pas à cette vérification (Cass. crim., 21 février 2023, n° 22-81.903, publié au Bulletin).

L’évolution jurisprudentielle de 2025-2026 est remarquable par sa systématicité. La chambre criminelle a successivement précisé : en janvier 2025, l’impossibilité d’intégrer les majorations punitives dans le préjudice civil de l’URSSAF ; en mai 2025, l’exclusion du préjudice moral et l’exigence de démonstration d’un surcoût ; en mai 2026, la consécration du droit d’entrée sans autorisation préalable et la confirmation de l’exigence probatoire ; en juin 2026, la clarification du régime des certificats A1 et la validation d’une évaluation du préjudice assise sur des investigations exceptionnelles.

Cet ensemble forme un corpus cohérent qui substitue à une approche empirique de l’action civile de l’URSSAF une grille d’analyse rigoureuse, fondée sur la nature juridique des prérogatives de l’organisme et sur la distinction entre ce qui relève de sa mission ordinaire et ce qui excède celle-ci. Le cotisant confronté à un contrôle URSSAF doit désormais distinguer soigneusement le régime applicable selon que le contrôle est mené sur le fondement de l’article L. 243-7 du code de la sécurité sociale ou sur celui des articles L. 8271-1 et suivants du code du travail, et évaluer avec précision les conséquences indemnitaires susceptibles d’en découler devant le juge pénal.

Conclusion

Les décisions rendues par la chambre criminelle de la Cour de cassation entre janvier 2025 et juin 2026 dessinent un nouveau cadre pour le contentieux du contrôle et du recouvrement des cotisations sociales. Le droit d’entrée des agents de l’URSSAF dans les lieux professionnels sans autorisation préalable, la neutralisation des nullités de procédure en l’absence de grief, le rejet du préjudice moral et l’encadrement strict du préjudice matériel constituent autant de règles qui structurent désormais l’office du juge pénal saisi d’une action civile de l’URSSAF. La cohérence de cette construction jurisprudentielle, appuyée sur la nature de service public de la mission des organismes de recouvrement, offre aux praticiens un cadre d’analyse prévisible. La question de l’articulation entre ces principes et le dispositif de flagrance sociale introduit par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2026 constituera sans doute le prochain enjeu contentieux.