La réforme fiscale européenne du 24 juin 2026 : l’exonération des retenues à la source transfrontalières confrontée au dispositif anti-abus français

Le 24 juin 2026, la Commission européenne a annoncé un train de réformes de la fiscalité des entreprises visant à leur faire économiser environ 8 milliards d’euros par an, dont 3,3 milliards au titre des seuls coûts administratifs. Cette initiative, qui s’inscrit dans une politique de simplification réglementaire menée depuis deux ans par Bruxelles, comporte deux volets majeurs : l’exonération généralisée des retenues à la source sur les paiements transfrontaliers de dividendes, d’intérêts et de redevances entre entreprises de l’Union européenne, et la révision de la directive européenne contre l’évasion fiscale (directive ATAD 2016/1164/UE du 12 juillet 2016).

Ces propositions, qui nécessiteront pour certaines l’accord unanime des vingt-sept États membres, suscitent déjà de vives critiques de la part d’organisations non gouvernementales telles qu’Oxfam, qui dénonce des « cadeaux fiscaux aux grandes entreprises ». Le commissaire européen à l’Économie, Valdis Dombrovskis, défend au contraire « un environnement réglementaire plus simple, plus rapide et plus intelligent, pour permettre aux entreprises de prospérer et d’être plus compétitives sur la scène mondiale », tandis que le commissaire chargé du climat et de la croissance durable, Wopke Hoekstra, assure que la Commission « ne fait aucun compromis sur ce qui est essentiel, en préservant les garanties essentielles contre l’évasion et la fraude fiscale ».

L’objet de la présente analyse est d’examiner les conséquences juridiques de cette réforme au regard du droit fiscal français et européen, en confrontant les mécanismes proposés par la Commission aux dispositifs anti-abus déjà en vigueur dans l’ordre juridique interne, et en mesurant les perspectives contentieuses qu’ouvre cette initiative pour les contribuables comme pour les États membres.

I. L’exonération généralisée des retenues à la source transfrontalières : une simplification radicale aux conséquences juridiques profondes

A. Le mécanisme de l’exonération et son champ d’application matériel

La mesure phare de la réforme tient dans l’exonération de la retenue à la source sur tous les paiements transfrontaliers de dividendes, d’intérêts et de redevances entre entreprises de l’Union européenne. Cette proposition prolonge et amplifie la logique déjà à l’œuvre dans la directive 2011/96/UE du 30 novembre 2011 concernant le régime fiscal commun applicable aux sociétés mères et filiales d’États membres différents, dite directive « mère-fille », qui prévoit déjà une exonération de retenue à la source sur les distributions de dividendes entre sociétés liées, sous réserve d’une détention minimale de 10 % du capital.

En droit français, le régime des retenues à la source sur les flux transfrontaliers est actuellement régi par un ensemble de dispositions du code général des impôts dont la complexité est source d’un contentieux abondant. L’article 119 bis du CGI prévoit l’application d’une retenue à la source sur les dividendes, intérêts et redevances versés à des bénéficiaires non-résidents, au taux de droit commun de 25 % pour les dividendes (12,8 % pour les personnes physiques), sous réserve des conventions fiscales bilatérales qui réduisent généralement ce taux à 10 ou 15 %. L’article 119 ter du même code institue une exonération conditionnelle de cette retenue pour les dividendes distribués aux sociétés mères établies dans l’Union européenne, sous réserve du respect de conditions strictes de détention capitalistique et de soumission à l’impôt sur les sociétés.

La réforme européenne proposée généraliserait cette exonération à l’ensemble des paiements transfrontaliers de dividendes, d’intérêts et de redevances, sans condition de seuil de détention, et au bénéfice de toutes les entreprises de l’Union, qu’elles soient liées ou non. Cette extension du champ de l’exonération supprimerait de facto l’obligation pour les entreprises d’actionner les procédures de restitution de retenues à la source prélevées en violation du droit de l’Union, contentieux qui a occupé les juridictions administratives françaises de manière récurrente au cours des deux dernières décennies.

La jurisprudence du Conseil d’État a, de longue date, sanctionné les discriminations induites par le mécanisme français de retenue à la source. Dans son arrêt Cofinimmo du 10 juillet 2019 (n° 412581), la Haute juridiction administrative a jugé que les dispositions de l’article 115 quinquies du CGI, instaurant une présomption irréfragable de distribution des bénéfices de source française par les succursales de sociétés étrangères, instauraient « un mode de calcul désavantageux de l’assiette de la retenue à la source pour les sociétés non résidentes réalisant des bénéfices en France par l’intermédiaire d’un établissement stable », constitutif d’une discrimination prohibée par la liberté d’établissement garantie par l’article 49 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE). Le Conseil d’État a en outre précisé que « ce traitement discriminatoire ne saurait être justifié ni par la préservation de la répartition du pouvoir d’imposer entre les États membres, ni par la lutte contre l’évasion fiscale » (CE, 9e-10e ch. réunies, 10 juillet 2019, n° 412581, Société Cofinimmo).

Plus récemment, la Cour administrative d’appel de Versailles, dans deux arrêts du 5 juillet 2018 (nos 17VE03170 et 17VE03171), a examiné la compatibilité de la clause anti-abus prévue par le 3 de l’article 119 ter du CGI avec la liberté d’établissement. Ces décisions illustrent la tension permanente entre la volonté des États membres de préserver leur base fiscale et l’obligation de respecter les libertés fondamentales du marché intérieur. L’exonération généralisée proposée par la Commission européenne aurait pour effet de purger une part significative de ce contentieux en supprimant l’obstacle fiscal lui-même plutôt qu’en tentant d’en justifier la proportionnalité.

B. L’articulation avec le dispositif anti-abus français et la clause de sauvegarde européenne

La disparition programmée des retenues à la source sur les flux intra-européens ne saurait toutefois s’analyser comme un blanc-seing fiscal. Le dispositif anti-abus français, codifié aux articles 205 B et 209 B du CGI, conserve toute sa vigueur et pourrait même voir son rôle s’accroître à mesure que les obstacles formels aux flux transfrontaliers sont levés.

L’article 205 B du CGI, issu de la transposition de la directive ATAD 2016/1164/UE par l’article 45 de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020, institue un corpus de règles visant à lutter contre les dispositifs hybrides, définis comme des montages conduisant à des asymétries de traitement fiscal entre au moins deux États. La doctrine administrative publiée au BOFiP sous la référence BOI-IS-BASE-80 précise les mesures de correction applicables : en présence d’un dispositif générant une déduction sans inclusion, le paiement concerné doit être ajouté au résultat soumis à l’impôt sur les sociétés en France. La doctrine BOI-IS-BASE-80-20-20 détaille ces mesures correctives, en distinguant selon que le produit est constaté par une société soumise à l’IS en France ou que le paiement est effectué dans le cadre d’un dispositif hybride impliquant un établissement non pris en compte.

Parallèlement, l’article 209 B du CGI soumet à l’impôt sur les sociétés en France les bénéfices réalisés par l’intermédiaire d’entreprises ou entités établies dans des pays à régime fiscal privilégié. La doctrine BOI-IS-BASE-60-10-40 institue une clause de sauvegarde essentielle, en application de l’arrêt de la Cour de justice des Communautés européennes du 12 septembre 2006, Cadbury Schweppes (affaire C-196/04) : le dispositif ne trouve pas à s’appliquer si l’exploitation de l’entreprise ou la détention de l’entité soumise à un régime fiscal privilégié « n’est pas constitutive d’un montage artificiel de la personne morale française dont le but serait de contourner la législation fiscale française ». Cette clause, qui impose à l’administration de caractériser un montage artificiel au regard de critères objectifs, constitue un garde-fou jurisprudentiel qui limite la portée du dispositif anti-abus français aux seules situations de fraude ou d’évasion caractérisées.

L’exonération généralisée des retenues à la source aurait ainsi pour effet paradoxal de déplacer le contrôle fiscal de la formalité déclarative vers l’examen substantiel des flux : l’administration fiscale, privée de la retenue à la source comme instrument de perception immédiate, devra renforcer son arsenal de contrôle a posteriori, ce qui pourrait conduire à une intensification des vérifications de comptabilité et des procédures de rectification contradictoire fondées sur les dispositifs anti-abus de droit commun.

II. La révision de la directive ATAD : un équilibre fragile entre simplification et lutte contre l’évasion fiscale

A. L’assouplissement des règles anti-évasion face aux résistances des ONG et des États membres

Le second volet de la réforme européenne, et le plus controversé, consiste en une révision de la directive ATAD 2016/1164/UE du 12 juillet 2016, qui établit des règles pour lutter contre les pratiques d’évasion fiscale affectant directement le fonctionnement du marché intérieur. Cette directive, dont la transposition en droit français a donné lieu à l’introduction des articles 205 B et suivants du CGI, impose aux États membres un socle minimal de règles anti-abus comprenant notamment la limitation de la déductibilité des charges financières nettes, l’imposition à la sortie et une clause générale anti-abus.

La révision proposée par la Commission européenne suscite l’inquiétude des organisations non gouvernementales, qui redoutent un affaiblissement des garanties existantes. Selon Julien Desiderio, de l’association Oxfam, « après des décennies de course au moins-disant en matière d’imposition des sociétés, la meilleure réponse serait de s’assurer que ceux qui gagnent le plus contribuent plus que les autres ». Le commissaire Hoekstra a tenté de rassurer en affirmant que la Commission « ne fait aucun compromis sur ce qui est essentiel, en préservant les garanties essentielles contre l’évasion et la fraude fiscale ».

Il convient d’observer que la directive ATAD s’inscrit aujourd’hui dans un paysage normatif européen qui s’est considérablement densifié depuis son adoption. La directive (UE) 2022/2523 du 15 décembre 2022 visant à assurer un niveau minimum d’imposition mondial pour les groupes d’entreprises multinationales et les groupes nationaux de grande envergure dans l’Union (dite « Pilier 2 » de l’OCDE), transposée en droit interne par l’article 33 de la loi de finances pour 2024 complété par l’article 53 de la loi de finances pour 2025, a été commentée par la doctrine BOI-IMG. Ce texte instaure un taux effectif minimum d’imposition de 15 % pour les grands groupes, ce qui réduit mécaniquement les incitations à la planification fiscale agressive et relativise l’importance des règles anti-abus purement défensives telles que celles de la directive ATAD.

L’articulation entre la révision de la directive ATAD et le dispositif Pilier 2 constitue l’un des enjeux juridiques majeurs de la réforme. Une éventuelle dilution des règles anti-abus de l’ATAD pourrait en effet être compensée, au moins partiellement, par l’effet dissuasif du taux effectif minimal de 15 %, qui prive de substance économique les stratégies de localisation de bénéfices dans des juridictions à fiscalité nulle ou quasi nulle. La doctrine BOI-IS-BASE-60-10, relative aux bénéfices réalisés par l’intermédiaire d’entités établies dans des pays à régime fiscal privilégié, conserve néanmoins toute sa pertinence pour les situations non couvertes par le Pilier 2, notamment pour les groupes de taille intermédiaire qui échappent au champ d’application de l’imposition minimale mondiale.

B. Les perspectives contentieuses : l’unanimité des vingt-sept États membres et la résistance prévisible du système fiscal français

La mise en œuvre de la réforme se heurte à un obstacle juridique et politique de premier ordre : l’exigence d’unanimité des vingt-sept États membres au sein du Conseil de l’Union européenne pour l’adoption de toute mesure de nature fiscale. Cette règle, ancrée dans les traités, confère à chaque État membre un droit de veto qui a historiquement entravé de nombreuses initiatives d’harmonisation fiscale européenne. La révision de la directive ATAD, en particulier, pourrait se heurter à la résistance d’États membres soucieux de préserver leur souveraineté fiscale, au premier rang desquels la France, dont le dispositif anti-abus est l’un des plus développés de l’Union.

Le Conseil d’État a, dans l’arrêt Société Générale du 17 octobre 2023 (n° 464994, 9e-10e chambres réunies), opéré un contrôle rigoureux de la compatibilité du régime français de l’intégration fiscale avec la liberté d’établissement. Dans cette décision, la Haute juridiction administrative a jugé que les dispositions du troisième alinéa de l’article 223 B du CGI, qui réservent aux seuls produits de participation provenant de sociétés membres du groupe fiscal intégré le bénéfice de l’exonération totale, constituaient une restriction à la liberté d’établissement. Le Conseil d’État a expressément écarté la justification tirée de la cohérence du système fiscal, motif pris de l’absence de « lien direct entre cette exonération et un désavantage résultant de l’application du régime de l’intégration fiscale ». Par suite, le Conseil d’État a ordonné la décharge partielle des impositions de la Société Générale et l’augmentation corrélative du stock de ses déficits reportables (CE, 9e-10e ch. réunies, 17 octobre 2023, n° 464994, Société Générale).

Cette décision s’inscrit dans une ligne jurisprudentielle constante du Conseil d’État et de la Cour de justice de l’Union européenne qui subordonne la compatibilité des régimes fiscaux nationaux avec les libertés de circulation à l’absence de discrimination entre situations comparables. La Cour de justice a également jugé, dans l’arrêt Sofina (affaires jointes C-575/17 et C-576/17), que l’imposition par voie de retenue à la source des dividendes perçus par une société non-résidente, alors que les sociétés résidentes bénéficient d’un mécanisme d’exonération ou de report, constitue une restriction à la libre circulation des capitaux prohibée par l’article 63 TFUE, sauf justification par une raison impérieuse d’intérêt général. Cette jurisprudence, qui s’ajoute au corpus déjà dense des arrêts rendus en matière de liberté d’établissement, renforce la pression normative sur les États membres et légitime, sur le plan juridique, l’initiative de la Commission européenne tendant à supprimer purement et simplement les retenues à la source intra-européennes. Dans l’arrêt du 2 septembre 2015, Groupe Steria SCA (C-386/14), la CJUE a jugé que l’article 49 TFUE s’oppose à une législation en vertu de laquelle une société mère intégrante bénéficie de la neutralisation de la quote-part de frais et charges pour les dividendes de ses filiales résidentes, alors qu’une telle neutralisation lui est refusée pour les dividendes de ses filiales établies dans un autre État membre qui, si elles avaient été résidentes, y auraient été objectivement éligibles. Le Conseil d’État a fait application de cette jurisprudence dans l’arrêt Manitou BF du 14 juin 2022 (n° 454107, 8e-3e ch. réunies), par lequel il a saisi la Cour de justice de l’Union européenne d’une question préjudicielle relative à l’extension de cette solution aux sociétés mères n’ayant pas opté pour le régime de l’intégration fiscale (CE, 8e-3e ch. réunies, 14 juin 2022, n° 454107, Société Manitou BF).

La Cour de cassation elle-même participe à ce mouvement de convergence du droit fiscal interne avec les principes européens. Dans un arrêt du 28 mai 2026 (n° 24-18.404, Publié au Bulletin), la chambre commerciale a jugé, à propos de la taxe annuelle de 3 % sur la valeur vénale des immeubles prévue à l’article 990 D du CGI, que lorsque l’administration fiscale adresse une proposition de rectification à un redevable légal, elle n’est pas tenue de notifier les actes de la procédure postérieurs aux entités interposées dans la chaîne de participations, celles-ci n’étant que « responsables solidaires de son paiement et non les redevables légaux de cette taxe ». Cette clarification des obligations procédurales de l’administration en présence de chaînes de participations transfrontalières témoigne de la complexité croissante des montages fiscaux internationaux et de la nécessité, pour le juge, de concilier efficacité du contrôle et respect des garanties du contribuable (Cass. com., 28 mai 2026, n° 24-18.404, Publié au Bulletin).

Dans ce contexte jurisprudentiel déjà tendu, la réforme proposée par la Commission européenne pourrait produire un effet d’éviction paradoxal : en supprimant les retenues à la source sur les flux intra-européens, elle priverait les États membres d’un instrument de perception immédiate de l’impôt, tout en laissant subsister l’ensemble des dispositifs anti-abus de droit commun. Cette asymétrie entre simplification formelle et maintien des contrôles substantiels pourrait, à terme, générer un nouveau contentieux, portant non plus sur la compatibilité des retenues à la source avec le droit de l’Union, mais sur la proportionnalité des redressements fondés sur les clauses générales anti-abus à la lumière de la finalité affichée de simplification du marché intérieur.

La doctrine BOI-ANNX-000071, qui dresse la liste des impôts équivalents à l’impôt sur les sociétés français pour les pays de l’Union européenne, constitue également un outil de référence pour les praticiens amenés à gérer les conséquences concrètes de ces réformes, notamment pour l’application des conventions fiscales bilatérales et des dispositifs de crédit d’impôt.

La règle de l’unanimité, combinée à la complexité du paysage normatif européen (superposition des directives mère-fille, intérêts-redevances, ATAD, DAC successives et Pilier 2), rend incertain le calendrier d’adoption de la réforme. Les praticiens du droit fiscal doivent néanmoins anticiper ces évolutions et adapter leurs stratégies de structuration des flux intragroupe, en particulier pour les opérations de distribution de dividendes, de paiement d’intérêts et de redevances entre sociétés liées établies dans différents États membres. L’enjeu est de taille : selon les estimations de la Commission européenne, ce sont près de 8 milliards d’euros par an qui pourraient être restitués aux entreprises, dont 3,3 milliards au titre des seuls coûts de conformité administrative.

Conclusion

La réforme fiscale annoncée le 24 juin 2026 par la Commission européenne marque un tournant dans la construction du marché intérieur. En proposant l’exonération généralisée des retenues à la source sur les flux transfrontaliers de dividendes, d’intérêts et de redevances, elle franchit une étape décisive vers l’élimination des obstacles fiscaux aux échanges intra-européens, dont la jurisprudence du Conseil d’État et de la Cour de justice de l’Union européenne n’avait jusqu’ici obtenu qu’une neutralisation partielle et contentieuse.

Pour autant, cette simplification ne saurait être assimilée à un affaiblissement de la lutte contre la fraude et l’évasion fiscales. Les dispositifs anti-abus de droit interne, confortés par la transposition de la directive ATAD et par l’entrée en vigueur du Pilier 2, demeurent pleinement applicables et pourraient même voir leur rôle s’accroître à mesure que les obstacles formels aux flux transfrontaliers sont levés. L’exigence d’unanimité des vingt-sept États membres, enfin, confère à la négociation une dimension politique qui pourrait ralentir, voire bloquer, l’adoption des dispositions les plus ambitieuses de la réforme.

Les entreprises et leurs conseils doivent dès à présent intégrer ces perspectives dans leur planification fiscale, en veillant à documenter avec rigueur la substance économique des flux intragroupe, seul rempart efficace contre une remise en cause par l’administration fiscale sur le fondement des clauses générales anti-abus.