Le refus d’enregistrement des déclarations de nationalité française : l’office du juge administratif face au pouvoir de l’administration

La déclaration de nationalité française constitue, avec la naturalisation par décret, l’une des deux voies d’accès à la nationalité française. À la différence de la naturalisation, qui relève du pouvoir discrétionnaire du Gouvernement, la déclaration acquisitive obéit à un régime de droit : si les conditions légales sont réunies, l’administration est tenue de l’enregistrer. Pourtant, la pratique révèle un contentieux nourri des refus d’enregistrement, qui place le juge administratif dans une position singulière : compétent pour les actes périphériques, mais dessaisi du cœur de la contestation, qui ressortit au juge judiciaire. Cette architecture à deux têtes, héritée de la summa divisio entre l’ordre administratif et l’ordre judiciaire, produit des effets paradoxaux que la jurisprudence du Conseil d’État et des cours administratives d’appel s’efforce de contenir.

Le 24 juin 2026, le GISTI alertait sur une proposition de loi visant à insérer dans le code civil un article 143-1 interdisant le mariage à toute personne en situation irrégulière, au motif de lutter contre les unions dites « simulées » ou « arrangées ». Quelques jours plus tôt, le Défenseur des droits rendait la décision RA-2026-082 portant sur un refus d’enregistrement de déclaration de nationalité française en raison du mariage. Le 29 juin 2026, un collectif d’associations dénonçait l’exclusion des étudiants extra-européens non boursiers des aides au logement. Ces signaux convergents placent la déclaration de nationalité au cœur des tensions actuelles du droit des étrangers. L’office du juge administratif s’y déploie dans un équilibre délicat entre le respect de la compétence judiciaire exclusive et la nécessité de garantir l’effectivité des droits.

La présente analyse se propose d’examiner, à la lumière de la jurisprudence administrative la plus récente, les mécanismes juridiques par lesquels l’administration contrôle l’accès à la déclaration acquisitive de nationalité (I) et l’étendue de l’office du juge administratif dans ce contentieux à double détente (II).

I. La déclaration de nationalité française : un droit sous contrôle administratif

A. Le cadre légal de la déclaration acquisitive de nationalité

Le code civil organise plusieurs voies d’accès à la nationalité française par déclaration. L’article 21-2 permet à l’étranger marié à un conjoint français d’acquérir la nationalité après un délai de quatre ans à compter du mariage, à condition que la communauté de vie tant affective que matérielle n’ait pas cessé. L’article 21-12 ouvre cette faculté à l’enfant confié depuis au moins trois années au service de l’aide sociale à l’enfance. L’article 21-13-2, créé par la loi du 26 janvier 2024, permet aux personnes résidant en France depuis l’âge de six ans et y ayant suivi leur scolarité obligatoire de réclamer la nationalité à leur majorité lorsqu’elles ont un frère ou une sœur l’ayant acquise.

Le Conseil d’État a rappelé, dans un arrêt du 26 juin 2025, les termes de l’article 21-13-2 du code civil : « Peuvent réclamer la nationalité française à leur majorité, par déclaration souscrite auprès de l’autorité administrative en application des articles 26 à 26-5, les personnes qui résident habituellement sur le territoire français depuis l’âge de six ans, si elles ont suivi leur scolarité obligatoire en France dans des établissements d’enseignement soumis au contrôle de l’État, lorsqu’elles ont un frère ou une sœur ayant acquis la nationalité française » (CE, 2e ch., 26 juin 2025, n° 495489).

Le mécanisme de la déclaration se distingue fondamentalement de la naturalisation par décret, laquelle relève d’un pouvoir d’opportunité du Gouvernement. Ainsi que le soulignait la Cour administrative d’appel de Nantes dans un arrêt du 29 octobre 2024, le préfet ne dispose d’aucun pouvoir d’appréciation lorsque les conditions légales sont remplies : la déclaration acquisitive obéit à un régime de compétence liée (CAA Nantes, 5e ch., 29 octobre 2024, n° 23NT00155). La Cour administrative d’appel de Lyon a également précisé, dans un arrêt du 8 juin 2023, l’articulation des articles 21-12, 26-3, 26-4 et 26-5 du code civil : « À défaut de refus d’enregistrement dans les délais légaux, copie de la déclaration est remise au déclarant revêtue de la mention de l’enregistrement » et « les déclarations de nationalité, dès lors qu’elles ont été enregistrées, prennent effet à la date à laquelle elles ont été souscrites » (CAA Lyon, 7e ch., 8 juin 2023, n° 22LY02280).

B. L’étendue du pouvoir de refus d’enregistrement

L’article 26-3 du code civil dispose que « le ministre ou le directeur des services de greffe judiciaires du tribunal judiciaire refuse d’enregistrer les déclarations qui ne satisfont pas aux conditions légales ». La décision de refus doit être motivée et notifiée au déclarant, qui peut la contester devant le tribunal judiciaire dans un délai de six mois. Cette disposition est au cœur du contentieux : l’autorité administrative apprécie si la déclaration satisfait aux conditions légales, mais cette appréciation n’est pas un contrôle d’opportunité.

La pratique révèle toutefois que les refus d’enregistrement sont fréquemment motivés par des considérations qui dépassent le simple contrôle des conditions légales. L’acte de naissance produit par le déclarant fait l’objet d’un contrôle de conformité aux règles de l’état civil étranger, comme l’illustre la décision de la Cour administrative d’appel de Lyon du 13 mai 2026 : dans cette espèce, le greffier en chef avait refusé d’enregistrer la déclaration au motif que l’acte de naissance « avait été dressé un jour de fermeture des centres d’état civil en Algérie et qu’il ne pouvait dès lors lui être accordé aucune force probante au sens de l’article 47 du code civil » (CAA Lyon, 2e ch., 13 mai 2026, n° 25LY03034).

L’article 21-4 du code civil réserve au Gouvernement la faculté de s’opposer par décret en Conseil d’État, pour indignité ou défaut d’assimilation autre que linguistique, à l’acquisition de la nationalité française par le conjoint étranger. Ce pouvoir d’opposition, distinct du refus d’enregistrement, intervient dans un délai de deux ans et constitue un verrou supplémentaire que le Conseil d’État contrôle avec une intensité mesurée. Dans son arrêt du 26 juin 2025, la Haute juridiction a jugé que le Premier ministre n’avait pas commis d’erreur d’appréciation en estimant que des faits d’escroquerie, « eu égard à leur gravité ainsi que leur caractère récent, rendaient M. B… indigne d’acquérir la nationalité française » (CE, 2e ch., 26 juin 2025, n° 495489).

Le refus d’enregistrement peut également résulter d’une annulation contentieuse de la déclaration par le ministère public. La Cour administrative d’appel de Marseille a ainsi statué, dans un arrêt du 7 janvier 2021, sur les conséquences de l’annulation d’un enregistrement de déclaration de nationalité par le juge judiciaire : l’administration peut alors exiger la restitution des documents d’identité délivrés sur le fondement de cette déclaration et le requérant n’est pas fondé à contester devant le juge administratif la régularité du jugement ayant constaté son extranéité (CAA Marseille, 7 janvier 2021, n° 20MA04066).

L’enjeu des refus d’enregistrement dépasse le seul terrain de la nationalité. Il engage la régularité même du séjour de la personne concernée. La chronologie est déterminante : bien que le déclarant puisse contester le refus d’enregistrement devant le tribunal judiciaire, la Cour administrative d’appel de Lyon a relevé que « de telles circonstances, postérieures à l’intervention de l’obligation de quitter le territoire français ici en cause, sont sans incidence sur sa légalité, le juge judiciaire ne s’étant au demeurant toujours pas prononcé à ce jour » (CAA Lyon, 7e ch., 8 juin 2023, n° 22LY02280). Le temps judiciaire, par nature plus long que le temps administratif, crée une asymétrie qui fragilise le déclarant et le place dans une situation d’insécurité juridique.

La proposition de loi visant à insérer dans le code civil un article 143-1, évoquée par le GISTI le 24 juin 2026, illustre l’actualité de ces questions. Le texte prévoit d’interdire le mariage à toute personne en situation irrégulière, ce qui affecterait directement le principal vecteur d’accès à la déclaration acquisitive prévue à l’article 21-2. À ce jour, seuls quatre motifs font légalement obstacle au mariage : la minorité, la polygamie, les liens de parenté et l’absence de consentement. L’ajout d’un critère de régularité du séjour constituerait une rupture majeure avec les principes qui gouvernent le droit des personnes et de la nationalité.

II. L’office du juge administratif : entre compétence limitée et contrôle effectif

A. La délimitation des compétences entre juges judiciaire et administratif

L’article 29 du code civil pose une règle de répartition cardinale : « La juridiction civile de droit commun est seule compétente pour connaître des contestations sur la nationalité française ou étrangère des personnes physiques. Les questions de nationalité sont préjudicielles devant toute autre juridiction de l’ordre administratif ou judiciaire à l’exception des juridictions répressives comportant un jury criminel. » Cette disposition institue une compétence exclusive du juge judiciaire pour le contentieux de la nationalité, qui produit des effets en cascade sur l’office du juge administratif.

La Cour administrative d’appel de Nantes en a tiré les conséquences dans son arrêt du 29 octobre 2024 : saisie d’un recours contre le refus d’enregistrement d’une déclaration de nationalité fondée sur l’article 21-13-2 du code civil, elle a décliné sa compétence au motif que « le contentieux des décisions ministérielles de refus d’enregistrement d’une telle déclaration relève de la compétence de la juridiction judiciaire » (CAA Nantes, 5e ch., 29 octobre 2024, n° 23NT00155). Cette solution s’inscrit dans une jurisprudence constante : le juge administratif ne connaît pas des refus d’enregistrement des déclarations de nationalité, qui relèvent du bloc judiciaire.

La question préjudicielle de nationalité, prévue à l’article R. 771-2 du code de justice administrative, constitue le mécanisme procédural par lequel le juge administratif, confronté à une difficulté sérieuse sur la nationalité du requérant, sursoit à statuer et renvoie la question au juge judiciaire. La Cour administrative d’appel de Lyon, dans son arrêt du 13 mai 2026, a fait application de ce mécanisme en retenant que « la solution du présent litige dépend de la réponse qui sera donnée à cette question qu’il n’appartient qu’à la juridiction judiciaire de trancher » et que « l’exception de nationalité française ne constitue, en vertu des dispositions de l’article 29 du code civil, une question préjudicielle que si elle présente une difficulté sérieuse » (CAA Lyon, 2e ch., 13 mai 2026, n° 25LY03034).

Le Conseil d’État a également précisé les contours de cette répartition dans un arrêt du 10 octobre 2023 rendu en matière de restitution de documents d’identité : si le juge administratif est compétent pour connaître de la décision préfectorale exigeant la restitution, il ne peut connaître de la nationalité elle-même. La Haute juridiction a toutefois censuré le juge des référés qui avait estimé que l’administration se trouvait en situation de compétence liée, dès lors que « le certificat de nationalité n’étant que l’un des moyens de preuve de la nationalité française, il lui appartenait d’apprécier si, au vu des justificatifs éventuellement présentés par l’intéressé, il existait un doute suffisant sur sa nationalité » (CE, 2e-7e ch. réunies, 10 octobre 2023, n° 470174).

Cette décision est capitale car elle rappelle que l’administration ne peut se retrancher derrière une prétendue compétence liée pour éluder son office : le refus de délivrance d’un certificat de nationalité par le greffe ne dessaisit pas l’autorité préfectorale de son obligation d’apprécier, au vu de l’ensemble des pièces produites, l’existence d’un doute suffisant sur la nationalité. Le juge administratif contrôle cette appréciation et sanctionne l’administration qui s’abstiendrait d’y procéder.

B. Le contrôle du juge administratif sur les actes périphériques à la nationalité

Si le cœur du contentieux de la déclaration de nationalité échappe au juge administratif, celui-ci conserve un office significatif sur les actes périphériques : délivrance et restitution des documents d’identité, refus de titre de séjour fondé sur l’absence de nationalité, obligation de quitter le territoire français. La Cour administrative d’appel de Paris, dans un arrêt de 2023, a rappelé que « pour l’application de ces dispositions, il appartient aux autorités administratives de s’assurer, sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, que les pièces produites à l’appui d’une demande de carte nationale d’identité ou de passeport sont de nature à établir l’identité et la nationalité du demandeur. Seul un doute suffisant sur l’identité ou la nationalité de l’intéressé peut justifier le refus de délivrance ou de renouvellement de ces titres » (CAA Paris, 1re ch., 21 mars 2024, n° 23PA02427).

Le contrôle du juge administratif s’exerce également sur les décisions de restitution des documents d’identité français. La Cour administrative d’appel de Bordeaux, dans un arrêt du 16 septembre 2025, a précisé que le juge administratif doit s’assurer « qu’à la date de la décision ordonnant la restitution des documents d’identité d’une personne, il existait un doute suffisant sur sa nationalité » (CAA Bordeaux, 4e ch., 16 septembre 2025, n° 23BX02731). Le juge vérifie ici que l’administration ne s’est pas méprise sur l’étendue de sa propre compétence et qu’elle a correctement apprécié l’existence d’un doute suffisant.

Lorsque l’administration refuse de délivrer une carte nationale d’identité ou un passeport, elle doit s’assurer de l’identité et de la nationalité du demandeur. La Cour administrative d’appel de Douai, dans un arrêt du 5 juillet 2023, a rappelé que « la carte nationale d’identité est délivrée sans condition d’âge à tout Français qui en fait la demande » et que le refus opposé par le préfet ne peut se fonder que sur un doute suffisant quant à la nationalité (CAA Douai, 1re ch., 5 juillet 2023, n° 20DA00375).

Le refus d’enregistrement d’une déclaration de nationalité produit également des effets sur le contentieux de l’éloignement. La Cour administrative d’appel de Lyon a ainsi jugé, dans son arrêt du 8 juin 2023, que « faute d’un tel enregistrement, M. B… ne pouvait de toutes les façons pas être regardé comme bénéficiant à la date de l’arrêté contesté du 18 août 2021, de la nationalité française » et que les circonstances postérieures tenant à la saisine du juge judiciaire pour contester ce refus « sont sans incidence sur sa légalité, le juge judiciaire ne s’étant au demeurant toujours pas prononcé à ce jour » (CAA Lyon, 7e ch., 8 juin 2023, n° 22LY02280).

Le Conseil d’État, statuant sur le contentieux des décrets de refus d’acquisition de la nationalité, exerce un contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation. Dans un arrêt du 29 mai 2026 rendu en formation de chambres réunies, il a jugé que le Premier ministre n’avait pas commis d’erreur en retenant un défaut d’assimilation à la communauté française, au sens de l’article 21-4 du code civil, pour refuser l’acquisition de la nationalité (CE, 2e-7e ch. réunies, 29 mai 2026, n° 501856). Cette jurisprudence illustre la retenue du juge administratif dans le contrôle des décisions gouvernementales en matière de nationalité, tout en maintenant un standard de motivation et de proportionnalité.

La distinction entre la déclaration acquisitive et la naturalisation par décret n’est pas seulement théorique : elle commande l’étendue du contrôle juridictionnel. Alors que le refus d’enregistrement d’une déclaration relève en principe d’un contrôle de légalité objective, le refus de naturalisation, qui procède d’un pouvoir discrétionnaire, n’est censuré qu’en cas d’erreur manifeste. Cette gradation dans l’intensité du contrôle reflète la nature hybride du droit de la nationalité, à la fois droit subjectif et prérogative régalienne.

Conclusion

Le contentieux du refus d’enregistrement des déclarations de nationalité française met en lumière une tension structurelle du droit positif : la déclaration acquisitive est un droit lorsque les conditions légales sont réunies, mais l’administration dispose de leviers procéduraux et substantiels pour en entraver l’exercice. L’office du juge administratif, cantonné aux actes périphériques par l’article 29 du code civil, n’en demeure pas moins le gardien de la légalité des décisions qui affectent directement la situation des personnes se prévalant de la nationalité française.

L’actualité législative récente confirme que le droit de la nationalité demeure un champ de tension entre la volonté politique et les garanties juridictionnelles. La proposition de loi sur les mariages dits « simulés » ou « arrangés », dénoncée par le GISTI le 24 juin 2026, prévoit d’insérer un article 143-1 dans le code civil interdisant le mariage aux personnes en situation irrégulière. Cette disposition, si elle était adoptée, réduirait considérablement l’accès à la déclaration acquisitive de l’article 21-2 du code civil et multiplierait les refus d’enregistrement. Parallèlement, l’instruction du 4 juin 2026 relative aux priorités pour 2026 de la politique d’intégration des étrangers primo-arrivants renforce les exigences linguistiques et civiques qui conditionnent indirectement l’accès à la nationalité, tandis que le décret du 30 décembre 1993 continue de régir les modalités pratiques de souscription des déclarations.

Dans ce contexte, l’office du juge administratif constitue, par le contrôle qu’il exerce sur les actes périphériques et par le mécanisme de la question préjudicielle, un rempart essentiel contre l’arbitraire administratif. Le contentieux de la nationalité demeure toutefois fragmenté entre deux ordres de juridiction, ce qui impose au justiciable une vigilance procédurale accrue. Le choix de la juridiction compétente, dans les délais impartis, conditionne l’effectivité même de ses droits.

Le cabinet Kohen Avocats, fort de son expertise en droit des étrangers, assiste les personnes confrontées à un refus d’enregistrement de leur déclaration de nationalité française, à une opposition du Gouvernement sur le fondement de l’article 21-4 du code civil, ou à toute difficulté relative à la preuve de la nationalité devant l’administration. La maîtrise du double degré de juridiction — judiciaire pour le fond du droit, administratif pour les actes périphériques — constitue un enjeu déterminant pour la défense effective des droits des justiciables. Pour toute information ou prise de rendez-vous, vous pouvez contacter Maître Hassan KOHEN.